环境污染治理方法

环境污染治理方法对全域土地综合整治源于生态文明建设对全域全要素系统治理的需求，发展于面向高质量的综合效益提升导向，正迈向推进城乡融合共富的新阶段。本文认为，新时期全域土地综合整治改革须在城乡融合大格局下系统谋划；未来，全域土地综合整治应当把握“规划引领、资源统筹、要素流动、产业发展、政策集成”五个聚焦，推进开展“规划+整治”全链路统筹、全域全类型全要素系统整治、城乡统一大市场建设、“土地综合整治+”项目集成、多部门协同共治等工作。

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十届三中全会明确提出要“完善城乡融合发展体制机制”，并将土地制度改革作为重要任务。我国土地整治历经40余年发展历程，已经从“重造地、偏项目、唯指标”的土地工程，发展成为优化城乡资源配置、打通城乡多维功能、衔接城乡治理机制的一项重要制度。站在推进中国式现代化的关键节点，如何更好发挥全域土地综合整治“小切口、大链动、跨场景”的激励效应、乘数效应、聚合效应，破解当前在要素保障、实施动力、政策衔接等方面的瓶颈制约，有力且有效促进城乡要素双向流动，全方位提升城乡融合水平，是全域土地综合整治接续改革的核心目标。

全域土地综合整治推动城乡融合发展的重大意义

全域土地综合整治是保障城乡安全永续发展的基本载体。全域土地综合整治是协同落实最严格的耕地保护制度、最严格节约集约用地制度和最严格生态环境保护制度的重要抓手，为城乡融合提供基本工具。乡村地区不仅是粮食安全这一“国之大者”的第一道防线，也是生态产品主要供给者资源盘活利用的重要潜力区。当前，乡村地区生产、生活、生态空间格局仍不稳定，形态破碎、功能错位、空间错配等问题亟待解决。长期以来，通过实施永久基本农田保护、耕地保护党政同责等“硬措施”，我国18亿亩耕地红线根基得以稳固。然而，我国耕地质量总体仍不高，破碎化、“非粮化”与“上坡上山”等也已成为新的粮食安全问题。此外，村庄建设用地总量大、布局散，“人减地增”问题显著。全域土地综合整治，可聚焦将各类耕地统一纳入质量提升与集中连片整治，并聚焦打通村庄整治、低效工业用地、城镇低效用地整治，以及生态保护修复，形成“三整治一修复”，为有效落实覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度提供有力工具。全域土地综合整治为城乡融合高质量发展拓宽了新空间。全域土地综合整治是链接新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的关键枢纽，也是满足重大生产力布局优化、促进城乡高质量发展的迫切需要。城乡关系是现代经济社会发展的一对基本关系，新型工业化、新型城镇化、乡村振兴相辅相成，共同组成了城乡融合发展的路线图。首先，新型工业化是城乡融合发展强大的物质技术基础，全域土地综合整治可为匹配国家重大战略格局与生产力布局提供优化工具，可引导乡村地区工业向园区集中，促进集聚发展，保障优势地区、主导产业、重大项目高质量发展。其次，城镇化是现代化的必由之路，也是解决“三农”问题的核心途径。全域土地综合整治拓宽了城镇体系优化通道，有效促进以人为本的城镇化。2023年年末，我国常住人口的城镇化率为66.16%，在总体规模、地区结构、质量提升等方面均有较大潜力。全域土地综合整治因地制宜谋划不同乡村转型发展路径，打开了劳动力、人口等资源要素在小城镇和大中小城市梯度流动的通道，为农业转移人口市民化提供了个性化、差异化选择。最后，从拉美国家过度城镇化、去“乡村化”进而转向“中等收入陷阱”的现代化进程可发现，没有农业农村现代化，就没有整个国家的现代化，乡村振兴是城乡全域繁荣的关键任务。全域土地综合整治以项目整合的方式，将多行业、多部门、多主体等各条线的业务方式导入乡村，为因地制宜打造延伸农业全产业链、培育乡村新产业新业态拓宽了振兴空间。实施全域土地综合整治可满足城乡共同富裕这一内在要求。全域土地综合整治是提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换的核心动力。共同富裕是社会主义的本质要求，而其中最艰巨最繁重的任务仍然在农村。一方面，全域土地综合整治，既是对国土空间规划蓝图的整体落实与局部优化，也将城乡基础设施互联互通、公共服务共建共享、人居环境共保共治等领域统筹纳入项目谋划中，并以土地制度改革为支点，撬动了住房建设、财税金融、社会保障等一系列制度改革，为规划、建设、治理等多维融合提供了空间接口。另一方面，全域土地综合整治抓住了城乡居民收入和生活水平提升这一关键环节，以空间增值赋能城乡要素双向流动。我国当前城乡居民收入仍有差距。其中，集体经营性建设用地入市、农房盘活利用等财产性实现渠道有限，相关收益分配机制仍不健全。从浙江省“千万工程”实践来看，土地综合整治是拓宽农户财产性、经营性等多维收益渠道的重要突破口。如，浙江嘉兴开创了以土地承包经营权换股、换租、换社保，以宅基地换钱、换房、换地方的“两分两换”模式。又如，浙江湖州作为“两山”理念发源地，以良好的生态环境孕育了生态旅游、林下经济、休闲农业等产业。据测算，单要素的土地整治投资拉动效应为3.2左右，即投资1万元将增加国民经济收入3.2万元，直接拉动相关领域投资2.2万元。

城乡关系演化促进全域土地综合整治政策的迭代升级

整治“下乡”：整合乡村全域要素，聚焦解决乡村重点问题。全域土地综合整治创设于生态文明时代，与自然资源“两统一”改革与时俱进，以推动乡村振兴为核心焦点。2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，将农村土地整治工作纳入“加强乡村生态保护与修复”中。以此为依托，2018年，浙江省在全国范围内率先开启全域土地综合整治工作，要求统筹实施全域土地综合整治与生态修复工程，并创新性地将永久基本农田整备区制度、城乡建设用地增减挂钩流转等支持政策纳入其中。2019年，自然资源部发文，支持在全国范围内推广浙江“千村示范、万村整治”经验，设立全域土地综合整治试点，进一步明确了永久基本农田调整两个“5%”要求、整治节余指标用于乡村一二三产业融合发展与跨区域流转等支持政策。综上，全域土地综合整治在诞生之初就肩负着整合要素、系统治理、保护生态等重要使命。而各地在实践中大多以“农用地整治+”为切口开展实践，重点解决乡村空间建设布局散乱、用地粗放低效、发展设施薄弱等突出问题。整治“进城”：统筹城乡空间功能，纵深推进城乡融合发展。自2019年中央财经委员会第五次会议后，国家在要素保障顶层设计方面发生重要变化，除重大项目外，存量土地处置成为了各地建设项目用地指标获取的主要渠道。因此，全域土地综合整治逐步成为各级政府优化生产力布局、提升资源利用效率的重要抓手。得益于实践不断深入，2021年后，各地因地制宜探索了更为多元化的整治模式。如，浙江省于2021年提出全域土地综合整治2.0模式，进一步面向城乡低效建设用地，提出建设用地提质增效、产业空间集聚整合等工作重点，并同时妥善开展撤并搬迁、空间腾挪、指标流转等工作。这一时期，全域土地综合整治面向高质量发展，形成了“点状供地”“点面结合”等差异化乡村新产业新业态用地模式，更加注重城乡产业功能联通。整治“共富”：协同提升多维价值，系统打造城乡共富单元。党的二十大以来，全面推进中国式现代化成为党和国家的工作重心，全域土地综合整治成为助力共同富裕的重要内容。广东、浙江、福建等地先后得到自然资源部许可，探索在跨乡镇或更大行政范围内开展全域土地综合整治。为贯彻落实《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，浙江以深化“千万工程”为牵引，创新提出跨乡镇开展土地综合整治，并以此为突破口促进共同富裕现代化基本单元建设。未来，全域土地综合整治作为统筹落实“多规合一”国土空间规划、集成多领域产业项目、打通多部门组织机制的重要抓手，将更加聚焦以人为本，致力于在城乡融合发展的大格局下，以要素流动实现城乡经济、生态、社会等多维价值的共同提升。

全域土地综合整治推进城乡融合发展的政策建议

新时期的全域土地综合整治改革应当在城乡融合发展大格局之下再出发。笔者认为，全域土地综合整治要把握规划衔接落实、整治任务推进、要素配置机制、配套项目集成、部门政策协同等重点环节，以落实城乡共富一张蓝图、实现城乡资源高效利用、促进城乡要素平等双向流动、激活城乡融合长效发展动力以及保障发展红利普惠普及。聚焦提升乡村地区规划管理水平，健全“规划+整治”全链路统筹机制。笔者建议，以国土空间规划定格局、土地综合整治优功能、城乡融合发展促共富为基本导向，发挥全域土地综合整治在规划蓝图与城乡融合中的接口性作用。一是进一步健全“多规合一”的国土空间规划体系，统筹好不同层级规划目标传导路径。其中，宜由省级自然资源主管部门制定实施意见，由县级政府组织编制土地综合整治专项规划，并组织相关乡镇政府共同参与编制并实施整治实施方案；经市级政府审查实施方案与国土总体规划纲要的衔接要点后，再统一报省级自然资源主管部门批准，形成“省级统筹部署、市级纲要统筹、县域一体规划、乡镇协同实施”的多层级规划与整治协同机制。二是按需推进实用型乡村规划与整治实施方案一体化编制，统筹好“详细规划+规划许可”“约束指标+分区准入”多维管控方式，并根据不同村庄发展定位有序开展村庄规划与整治实施方案联合编制工作。如，对于搬迁撤并类等不具备规划条件的村庄，可将相关规划依据上移至县乡级国土空间总体规划与“通则式”乡村规划管理规定中，仅要求其编制整治实施方案。三是重点强化全域土地综合整治实施方案与国土空间规划的衔接，统筹好城乡空间刚性管控与动态优化需求。其中，应衔接好乡镇级国土空间规划分区与整治项目区布局，对涉及“三区三线”优化、规划用途调整、拆旧建新与盘活利用、权属调整等内容的，原则上要求必须包含一定比例新增耕地、拆旧盘活用地等，并将其共同纳入整治方案与相关国土空间规划中。聚焦实现城乡资源利用效率协同提升，实现全域全类型全要素系统整治提升。笔者建议，在山水林田湖草沙生命共同体理念下，进一步迭代升级农用地整治、低效用地整治、生态保护修复等整治任务，落实最严格的节约集约制度。一是按照“大占补、大平衡、算总账”的全新要求，深入推进农用地布局优化。其中，可以县域为单元，将各类耕地纳入统一管理，开展永久基本农田集中连片整治、陡坡农用地与平原林地协同优化，实施粮食生产功能区、永久基本农田、高标准农田等“多田套合”工程，并将相关计划同步纳入整治专项规划与实施方案中。同时，按照省域统筹、市级监管、县域实施来理顺各层级政府责任，细化落实地类认定、指标入库、使用核销、上报审核等各项规则。二是积极开展各类城乡低效用地盘活整治，推动空间用途复合利用。其中，可深度结合全域土地综合整治与城市更新、产业园区专项治理、低效用地再开发等行动，进一步推动城镇开发边界外零散工业用地向园区集中，审慎安排村庄撤并与集聚安置选址，并将各市县土地利用年度计划基础指标分解与增存挂钩、增减挂钩节余指标消化与使用情况相结合。三是创新山水林田湖草一体化保护修复推进模式。其中，可将土地综合整治与生态保护修复有机结合，拓宽社会资本参与“两山”转化的渠道，支持各地将符合条件的项目打捆打包交由合格主体实施，在收益自平衡和经营可持续的前提下给予综合融资支持，实现生态保护修复项目的自我造血、良性循环、长期增值。聚焦促进城乡要素双向流动配置，加快完善城乡统一的建设用地大市场。笔者建议，坚持“以亩均论英雄”“以创新论英雄”“以绿色论英雄”，把握好农村土地制度这一农村最重要制度，引导资源要素向优势地区、乡村振兴重点地区集中。一是建立以综合效益为导向的要素市场化配置机制，支持乡村振兴项目用地需求。其中，可明确经营类项目在城镇开发边界外准入的产业类型、用地标准、投资额度、亩均效应等门槛，允许将整治涉及的零星乡村振兴产业与公益性设施用地并入成片开发方案，探索建立集体经营性建设用地入市、存量农房盘活组合供应机制。二是完善增减挂钩指标管控机制，优化资源要素跨区域流转。其中，可合理安排“安置、复垦、挂钩”顺序，探索建立县（市、区）级单位指标储备库，采用分类指标核销制，引导乡村建设项目优先使用增减挂钩节余指标；系统评估“大占补”等各项新政之下各地指标需求、整治潜力、库存周期等，在省域层面完善指标跨区域调剂机制，鼓励各地优先使用整治节余指标，以实现不同地区、不同项目土地整治收益的动态平衡。三是多渠道探索城乡主导产业、重大项目要素的跨区域定向保障机制。其中，可在国家、省级层面探索集中开展整治垦造耕地、盐碱地改造利用等工程，定向用于特定地区、行业与项目落实占补平衡，有效保障区域重大战略实施。聚焦强化城乡产业长效发展能力，构建“土地综合整治+”项目集成体系。笔者建议，应以人的全面发展作为逻辑起点，坚持“需求定制+运营前置+文化铸魂”理念，用好“土地综合整治+”接口功能，集成不同业务、打通不同环节、联动不同区域打造城乡共富现代化基本单元。一是系统集成不同业务部门项目，以土地综合整治实现跨界融合效应。其中，可发挥好国土空间的锚定功能，进一步集成城乡风貌提升、公共服务优享、基础设施更新等多部门项目，统筹好整治项目整体与子项目的工程设计与实施，并设置城乡融合单元整体性验收标准与考核体系。二是进一步打通规划设计、产业运营、后期治理等全流程环节，强化整治项目后期可持续发展能力。其中，可进一步加大激励城市专业人员、乡贤与农创客等先进要素进入整治项目的政策力度，在用地选址、风貌设计、运营管理等各个环节有机衔接好公益性整治项目与先进制造业、农文旅融合等经营性项目，并在整治实施方案中探索深化乡村振兴产业用地节约集约用地论证分析。三是探索跨乡镇实施全域土地综合整治机制，打造整体性城乡融合发展单元。其中，可结合人口特大镇经济社会管理权改革契机，优先以若干相邻且主体功能融合互补的乡镇开展整体性土地综合整治，建立好“山海协作”飞地跨区域协作、重大项目与产业园就业吸纳、经营性收益分配等配套机制。聚焦推进城乡居民共富集成改革，探索多部门政策协同与治理机制。笔者建议，进一步有力、有效推广“千万工程”中的群众首创精神，不断完善整治全过程人民民主机制，促进自然资源资产保值增值。一是创新不同类型项目资金的整合机制。其中，可统筹好涉农业、水利、交通等各渠道财政资金，充分发挥各类金融机构作用，支持整治潜力地区与重大项目挂钩，将其一并纳入省级以上重大项目清单，并鼓励将国有自然资源资产收益优先用于支持整治项目。二是要将城乡融合发展作为国土空间治理数字化的重要场景。其中，可通过开发“空间码”，以空间坐标为锚，关联各类整治项目审批、实施、运营、使用等情况，实现城乡数据全面感知；不断丰富城乡融合治理的场域，将“人防+技防”嵌入到耕地保护、生态保护、公共服务等各项业务场景之中，实时监测预防城乡各类空间风险，并提供智能化的整治项目决策支持。三是完善“政府主导、农民主体、部门协同、社会参与、企业支持、市场运作”的治理机制。其中，应不断健全联席会议制度、工作专班、牵头负责制等部门联动机制，进一步拓宽整治项目的公众参与渠道，将自然资源资产保值增值、收益分配情况等纳入整治绩效考核之中，实现“机制打通、场景融通、奖惩贯通”。