企业长期低息贷款条件考虑EOD模式

【专家视角】矿山生态修复市场化政策评估与优化研究

生态修复网 2024-05-29 06:02 北京

以下文章来源于中国国土资源经济 ，作者庞剑波 等

中国国土资源经济.

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导  读

以市场化方式推进矿山生态修复，是解决修复资金短缺、促进矿山生态产品价值实现与提升的重要途径。文章采用文献资料分析、案例分析、归纳演绎等方法，对以市场化方式推进矿山生态修复政策实施效果进行评估，结果表明：各地积极推动政策落实与细化，实施机制不断完善 创新，形成了可推广的“矿山生态修复+”典型模式。“十四五”以来，矿山生态修复项目吸引的社会资金总体规模小、比例低、地区差异大。矿山生态修复市场化政策实施过程中存在社会资本参与动力不足、规划引领作用有待提升、指标激励新机制效果尚未显现、废弃土石料利用存在违法违规风险等问题。因此，应加强规划引领与管理，打通指标激励实施路径，规范矿山生态修复土石料利用政策边界和监督管理，优化项目管理周期和多部门协调合作机制，加大政策宣传解读力度并持续跟踪政策实施进展，进一步完善矿山生态修复市场化激励政策。

本文引用信息

庞剑波,刘向敏,余振国,杨婧,杜越天.矿山生态修复市场化政策评估与优化研究[J].中国国土资源经济,2024,37(4):11-19.

章节目录

CONTENTS

0 引言

1 政策内容落实与细化

2 政策实施机制创新与完善

3 “矿山生态修复+”典型模式

4 社会资金投入规模与特点

5 存在问题与建议

0 引言

按照党的十九大报告中“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的要求，2019年12月，自然资源部出台《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）（以下简称“6号文”），根据“谁破坏、谁治理”“谁修复、谁受益”的原则，制定激励扶持政策，吸引各方投入，推行市场化运作、科学化治理的矿山生态修复模式。为进一步促进社会资本参与生态建设，挖掘社会资本投资潜力和激发创新动力，2021年10月，国务院办公厅出台《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）（以下简称“40号文”），明确鼓励社会资本投入生态修复的参与机制、支持政策和保障机制。两项文件的出台为深入践行“绿水青山就是金山银山”理念提供了政策保障。探索利用市场化方式推进矿山生态修复成为各界关注的热点。

已有的研究从生态产品价值实现角度总结了矿山生态修复模式及地方实践,分析了矿山生态修复投融资方式和市场规模，以及社会资本参与矿山生态修复土地增值收益分配的影响因素等。聚焦“6号文”提出的市场化激励政策方面，既有研究主要分析了政策演进、政策实施地方探索，以及指标激励、土石料利用等政策执行中存在的问题等，但缺少对全国层面政策实施效果的评估研究。政策后评估是检验政策效果的基本途径，也是发现政策实施堵点并进一步完善政策内容和增强政策可执行性的重要依据。

为全面掌握以市场化方式推进矿山生态修复政策实施进展与效果，本文对全国各省（自治区、直辖市）关于“6号文”和“40号文”政策落实与细化情况进行分析，对地方政策实施创新机制和典型模式进行归纳总结，并分析“十四五”以来地方吸引社会资金投入的规模及特点，剖析政策实施存在的问题，探讨性地提出相关对策建议。

1 政策内容落实与细化

全国各地积极推动政策落实细化，创新和探索并重，逐步形成了比较完善的政策体系。自“6号文”发布实施至2023年6月底，31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团印发了落实“6号文”或“40号文”的政策文件（图1），其中，“十四五”以来发布的政策文件共有29份。河北省、山西省、黑龙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、广西壮族自治区、重庆市、贵州省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区对落实“6号文”和“40号文”均出台了政策文件。江西省颁布实施《江西省矿山生态修复与利用条例》，是全国首部专门规范矿山生态修复与利用管理的省级地方性法规，对以市场化方式推进矿山生态修复相关内容进行了规定。图1 自“6号文”发布至2023年6月底各省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团印发政策文件数量情况1.1 夯实规划管控基础，拓展地类核定变更政策应用范围一是各地积极落实“6号文”和“40号文”提出的规划引领、管控和支持政策。如，宁夏回族自治区进一步作出细化，提出制定生态空间用途管制细则，明确生态产业的导入规则和路径，并要求编制市、县级国土空间生态修复规划，分析社会资本参与潜力、实现路径、收益方式和退出机制。二是山西省、吉林省、江西省、湖南省、甘肃省进一步拓宽地类核定变更政策应用范围，将可进行核定后变更的损毁土地从“已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地”调整为“已有因采矿损毁（如采矿塌陷等）等因素确实无法恢复原用途的农用地”，明确该类损毁土地经省级自然资源主管部门会同相关部门组织核实后，在依法依规确定土地权利人和损毁主体权利义务的基础上，征得土地权利人同意，报自然资源部核定后，可变更为其他类型农用地或未利用地，涉及耕地的据实统筹进行调整，其中涉及永久基本农田的按规定进行调整补划，并纳入国土空间规划。1.2 强化资源产权激励，推进矿山修复土地差别化供应各地积极落实“40号文”有关规定，强化以自然资源资产使用权、优先使用权或经营权为激励吸引社会资本投入，并以灵活的方式供应土地。黑龙江省规定，矿山修复后的国有建设用地可围绕国家鼓励发展的新产业、新业态，创新使用方式，推动工业、制造业和服务业等不同产业类型合理转换，增加混合产业用地供给，支持采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期等方式供应，在符合相关法律法规的前提下，灵活确定修复后的国有建设用地出让价格。甘肃省和青海省规定，社会资本投资修复的建设用地出让后，符合条件的可通过土地出让合同约定在规定期限内分期缴纳土地出让金，首次不得低于50%。宁夏回族自治区规定，修复后的建设用地拟用于葡萄酒庄、农产品加工等项目的，根据占地类型和区位，可按照全国工业用地出让最低价标准的70%、60%、50%、30%确定出让底价，并推行工业用地弹性年期、长期租赁、先租后让、租让结合等供地方式，重点产业与文旅融合项目用地可以实行点状布局、点状供应。1.3 加强土地指标激励，明晰利用途径、范围与验收要求一是扩宽指标利用途径，建立采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩机制（以下简称“采矿用地增存挂钩机制”）。天津市、河北省、内蒙古自治区、湖南省、广西壮族自治区、贵州省、陕西省、宁夏回族自治区出台了落实《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号）文件的实施细则，海南省印发了《关于建立新旧采矿用地挂钩制度促进净矿出让和生态修复的通知》（琼自然资规〔2023〕5号），分别对采矿用地界定与存量采矿用地认定、计划指标配置、存量采矿用地复垦修复等内容作出具体规定，进一步明确存量采矿用地复垦修复后的指标产出和利用途径。广东省自然资源厅印发《关于开展存量采矿用地复垦修复工作的通知》，明确省内历史遗留采矿用地复垦修复将依据城乡建设用地增减挂钩政策规定，按照“先拆后建”模式实施。二是拓展复垦修复地类，将产生指标的修复地类由耕地拓展为农用地。“6号文”规定，将矿山存量建设用地修复为耕地的，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标在省域范围内流转使用。山西省、吉林省和江西省等地将修复为“耕地”拓展为“农用地”。安徽省和江西省对于将历史遗留矿山废弃建设用地修复为林地、湿地等的，作出了可用于林地、湿地占补平衡和奖补的规定。三是明晰验收路径与要求。为细化落实采矿用地增存挂钩机制，2023年自然资源部办公厅印发《关于明确存量采矿用地复垦修复土地验收有关要求的通知》（自然资发〔2023〕26号），明晰存量采矿用地概念及类型、项目立项前后地类及面积认定、验收程序等具体操作路径与要求，有效衔接了腾退建设用地和新增耕地指标入库、流转使用等工作。宁夏回族自治区印发《关于进一步明确存量采矿用地复垦修复土地验收有关要求的通知》，在扎实开展复垦修复前存量采矿用地核实，严格组织存量采矿用地复垦修复土地验收，充分运用存量采矿用地复垦修复成果等方面作出具体要求。1.4 严格废弃土石料监管，保障土石料利用销售规范有序一是持续加强对矿山生态修复过程中废弃土石料利用的监管。2023年，自然资源部办公厅印发《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（自然资办发〔2023〕10号），进一步严明资源利用政策边界。各地方不断加强对土石料利用的监管，如湖南省规定土石料利用方案由县级人民政府组织生态环境、应急、水利等相关部门及专家进行审查，并要求土石料利用方案设计的利用量不得超过项目生态修复方案设计的削坡减荷及原地遗留土石料方量；安徽省明确涉及土石料利用的，项目实施期限原则上不超过3年；重庆市规划和自然资源局发布《关于进一步加强废弃矿山土石料处置的通知》（渝规资〔2023〕50号），明确废弃矿山土石料范围、项目规划设计方案编制评审及施工过程监管要求，提出区县级政府主管部门应会同属地乡镇、交通运输、公安等部门加强项目周边区域管控，禁止由项目实施单位在施工过程中自行组织土石料外运、加工。二是明确社会投资主体不得参与废弃土石料交易。如湖南省明确，在符合一定条件的前提下允许利用废弃土石料收益支持社会投资主体参与生态修复，规定社会投资主体承担该类修复工程的，在县级人民政府和社会投资主体签订的生态修复协议中，按照“成本+固定收益”模式约定社会投资主体收益，生态修复完成并验收通过后，按协议支付社会投资主体收益，社会投资主体不得参与废弃土石料交易。

2 政策实施机制创新与完善

地方积极探索矿山生态修复利用方式和创新机制，纵向延伸，横向耦合，探索形成了比较完善的矿山生态修复实施机制。

2.1 矿山土地综合修复利用方式灵活多元

矿山土地综合修复利用与当地社会经济发展、矿山所在区域位置、周边景观等条件密切相关，在政策支持下，各地结合实际，形成了多元化的矿山生态修复与利用方式。如，重庆市通过对市域内废弃矿山资源本底情况、区位管控要求、区县发展需求进行综合研判，确定废弃矿山可修复利用为农业生产、生态服务、旅游度假、工业仓储、养老福利设施、殡葬设施、森林消防、环卫设施等8类。浙江省将废弃矿山修复建设为国际赛车场、汽车产业园、物流基地、生态旅游景观区等，在产业导入方面取得了较好的经济社会效益。另外，从各地社会资本投入角度来看，形成了企业全资投入、企业和政府共同出资合作，以及撬动金融资本投入、集体土地估价入股与企业合作等较为灵活的社会资金运作方式。

2.2 社会投资主体收益保障机制不断完善

在各项政策不断完善和细化基础上，多地进一步明确社会投资主体参与收益分配的方式。如，山西省规定，社会资本通过公开竞争方式竞得矿山生态保护修复项目后，与县级人民政府一并签订包含矿山生态保护修复、用地指标流转使用、土石料资源利用等相关内容的协议，明确权利义务及违约责任。按照签订的协议约定，由县级人民政府组织对项目实施后的自然资源资产进行产权交易，及时足额兑现社会资本主体的投资收益。在指标激励方面，甘肃省规定，社会资本投资的生态修复项目产生的补充耕地指标、腾退的建设用地指标在满足投资主体的需求后，节余指标交易的净收益按一定比例（不超过50%）奖补投资方。

2.3 多部门、多环节政策的综合支持力度不断增强

以市场化方式推进矿山生态修复涉及多个部门的管理职责和多个环节的制度政策，地方政府不断加强部门之间的协作和各项政策的综合利用，在吸引社会资本参与矿山生态修复并导入产业发展等方面取得了良好的经济效益、社会效益和生态效益。如，浙江省在推动矿山生态修复市场化项目过程中，注重加强政府各部门的服务保障，在空间规划、用地保障、确权登记、生态产品抵押融资等方面给予政策支持，保障项目顺利实施。江西省将自然资源、生态环境、林业、水利、财税等多方面政策有机结合，多角度、全方位鼓励和支持社会资本参与生态保护修复。

3 “矿山生态修复+”典型模式

各地因地制宜，发挥政策优势，探索形成了可推广、可复制的矿山生态修复市场化推进模式。根据矿山生态修复后的资源再利用方式和参与主体收益来源，结合地方案例，总结出以下“矿山生态修复+”典型模式：

3.1 矿山生态修复+林地、建设用地使用

一是社会投资主体参与将矿山损毁土地修复为林地，获得林地使用收益，农地所有主体或承包主体获得土地流转收益。如，海南省昌江黎族自治县三狮岭V2矿山生态修复项目，积极引入社会资金进行修复造林。该项目涉及的国有后备用地，政府免收企业30年租地费，林木种植所产生的经济效益，政府与企业按照1∶9进行分成；涉及的村集体和农户承包地，政府以每年每亩500元租金的价格向农户一次性付清30年租地费，有关农户的《家庭联产承包责任合同》，由昌江县政府协调昌江县农业农村局将期限截止日期从2007年延长至2051年，保障农民切身利益，使矿山生态修复工作得到农户的大力支持，实现矿山生态修复成果管护常态化和多方共赢。

二是政府先行投入将矿山损毁土地修复为国有建设用地，获得建设用地出让收益，并带动创造社会经济效益。如，江西省定南县富田废弃稀土矿山地质环境综合治理工程（三期），项目位于定南县富田工业园规划区，按照废弃矿山治理与工业园建设相衔接的要求，政府投资将工矿废弃地综合治理成建设用地。该项目通过验收后于2023年4月移交至定南县工业园区管委会管理使用，可提供工业用地近1000亩，产生直接总价值5940万元，并带动政府的招商引资工作，预计可安排25～30家工业企业落户，目前已入驻十多家企业，吸引固定资产投资8亿～10亿元，年纳税2亿元以上，提供就业岗位近3500个，经济效益显著。

矿山生态修复+林地、建设用地使用是矿山生态修复市场化推进过程中的基础模式，主要运用“6号文”中的规划管控和矿山土地综合修复利用、差别化供应等政策，使得损毁的土地使用价值得以恢复，土地资源得以再利用。海南省昌江黎族自治县案例对修复后的国有和集体农用地分别施策，对涉及的国有农用地明确合理的土地增值收益分配比例，激发了社会企业参与积极性；对涉及的集体农用地，地方政府协调农业农村管理部门延长了农户承包期限，稳定了农民的土地承包权，提高了农民土地流转积极性，实现了政府、企业和农民三方互惠共赢。江西省定南县案例主要体现了矿山生态修复的规划引领作用，是政府先投资治理后获得土地出让收益的普遍做法。

3.2 矿山生态修复+文旅产业发展

社会投资主体投入资金进行矿山生态修复并结合开发文旅项目，获得土地使用和项目经营收益，带动地方经济发展，如浙江省景宁畲族自治县包山铁矿吸引民间资本建设那云天空之城项目。该项目通过规划引领，投资主体将已经废弃的矿山建设成集矿洞客房、矿洞音乐厅、矿洞博物馆、矿洞儿童城堡区、矿洞酒窖为一体的沉浸式“矿洞景观群”，集中展示独具特色的畲族文化和矿山历史。项目实施过程中，地方政府注重加强服务保障：拟定详细的供地和审批计划，向上级争取国土空间规划编制过渡期的审批政策，缩短新增用地农转用手续办理时间，建立适合浙江地貌的“矿洞景观群”坡地建筑登记新模式，探索推进“自然生态价值+不动产”抵押融资改革，保障项目顺利实施。该项目于2022年6月正式开始营业，半年期间，累计接待游客近10万人次，实现营收4000万元以上，带动就业约500人。

矿山生态修复+文旅产业发展模式是矿山生态修复由一般复绿方式向生态产业融合发展方式的进阶，综合运用“6号文”中的规划管控和矿山土地综合修复利用、差别化供应等政策，矿山修复后土地及地上景观等生态价值凸显并得以实现，达到地方生态、社会和经济效益的统一。浙江省那云天空之城案例，坚持规划引领，加强矿山综合治理，发挥矿山特点和区位优势，项目推进过程中政府注重改革创新：一是结合项目所在区域地貌，对“矿洞景观群”坡地建筑进行确权登记；二是探索“自然生态价值+不动产”抵押融资改革，将自然生态价值（如旅游门票收入、民宿经营收入、餐饮收入、娱乐项目收入、绿色农产品经营收入等）附加于不动产价值上进行整体评估和抵押融资，解决了融资难题。该项目以生态修复为手段，实现了矿地资源向生态资源、旅游资源的成功转化，对推动地方生态产业发展作出了积极贡献。

3.3 矿山生态修复+指标产出/农用地使用

投资主体将矿山存量建设用地修复为耕地等农用地，获得土地指标使用或流转收益，农用地使用主体获得农产品种植收益。如，江西省兴国县东村乡小洞村历史遗留废弃矿山，引进社会资本5000余万元，通过“山上山下同治，流域上下游同治”的方式进行综合修复，积极推动农业、旅游业融合发展。修复后项目区新增耕地30余亩、林地420余亩，建成脐橙园、油茶园150余亩，年直接经济效益可达500余万元。腾退建设用地指标450余亩，估算生态产品价值近6000万元，基本可覆盖项目投资成本。并且直接带动100余位当地居民实现“家门口”就业，年人均增收6000元以上，实现了以市场化方式完成废弃矿山生态修复治理的试点目标。

矿山生态修复+指标产出/农用地使用是盘活矿山存量建设用地、优化国土空间格局的有效模式，主要运用“6号文”中的土地指标激励政策，释放产权关联权益。在江西省兴国县案例中，地方政府以矿山修复腾退的建设用地指标创造了可观的经济收益，弥补了修复成本，同时矿区损毁的土地资源得以再利用，置换的建设用地指标在异地使用，实现了土地资源优化配置。

4 社会资金投入规模与特点

为推进历史遗留矿山生态修复，自然资源部制定了“十四五”历史遗留矿山生态修复行动计划，各级财政资金支持力度不断加大，撬动社会资本投入矿山生态修复。

4.1 吸引社会资金投入具体规模

按照《自然资源部办公厅关于开展〈“十四五”历史遗留矿山生态修复行动计划〉中期评估工作的通知》要求，截至2023年9月底，除上海市以外，30个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团提供了“十四五”以来社会资本投入矿山生态修复的资金数量。数据统计显示，2021年至2023年6月底，31个地区已完成修复治理历史遗留矿山图斑面积为6.74万公顷（包括已通过验收图斑面积和竣工未验收图斑面积），投入总修复资金为293.64亿元，其中投入的社会资金为39.90亿元，社会资金占总修复资金的13.59%（图2）。各地政府矿山生态修复投资力度不断加大，撬动了社会资本的投入，但各级财政投入仍是历史遗留废弃矿山生态修复的主要资金来源。

图2 “十四五”以来历史遗留矿山生态修复资金投入总体情况

4.2 吸引社会资金投入总体特点

“十四五”以来，矿山生态修复项目吸引的社会资金规模小、比例低、地区差异大。各地区历史遗留矿山生态修复投入的财政资金、社会资金具体情况见图3。其中，21个省（自治区、直辖市）吸引了社会资金投入，分别是天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、黑龙江省、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、海南省、贵州省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区；报送数据社会资金为0的省份中，北京市以市、区两级财政投入为主开展修复，吉林省、重庆市、四川省有社会资金投入但未进行具体统计，云南省、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区和新疆生产建设兵团暂未吸引到社会资金投入。

图3 “十四五”以来31个地区历史遗留矿山生态修复资金投入情况

从社会资金投入金额来看，投入最多的是江西省，共计5.53亿元，其次是辽宁省、山东省、河南省、福建省、浙江省、江苏省、广西壮族自治区，社会资金投入均超过3亿元（图4）。从社会资金占总修复资金比重来看，占比最大的是天津市，为40.79%，其次是海南省、江西省和广西壮族自治区，占比分别为37.53%、36.25%和35.30%，其后依次为福建省、河南省、辽宁省、山东省，占比均超过了20%。

图4 “十四五”以来21个省（自治区、直辖市）历史遗留矿山生态修复社会资金投入金额

从区域吸引社会资金投入规模来看，东、中部地区总体上多于东北和西部地区。东部地区（天津市、河北省、山东省、江苏省、浙江省、福建省、广东省、海南省）吸引社会资金投入规模最大，为17.92亿元；其次是中部地区（山西省、河南省、安徽省、湖北省、江西省、湖南省），为12.51亿元；再次是东北地区（辽宁省、黑龙江省），为4.99亿元；规模最小的是西部地区（内蒙古自治区、广西壮族自治区、贵州省、西藏自治区、新疆维吾尔自治区），为4.48亿元（图5）。

图5 “十四五”以来各区域历史遗留矿山生态修复社会资金投入规模

5 存在问题与建议

5.1 市场化激励政策实施面临的问题

一是现存历史遗留废弃矿山大多是区位差、成本高、经济效益低的“硬骨头”，社会资本参与的动力不足，“十四五”以来吸引社会资金仅占总修复资金的13.59%。云南省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区等多地反映，大部分历史遗留矿山地处偏远，市场经济活跃程度较低，废弃土石料和土地市场需求小、价格低，不适宜导入产业服务地方发展，且材料运输困难、施工成本较高，矿山修复后无法产生显著的经济效益，难以吸引社会资本投入。此外，矿山生态修复项目资金投入大、周期长、风险高、回报不稳定，社会投资主体参与矿山生态修复的意愿不强，导致矿山生态修复市场化程度总体不高。

二是矿山生态修复缺少能够较好发挥规划引领作用的矿区国土空间详细规划，影响矿山生态修复市场化项目落地与推进。历史遗留矿山多以点状散落在城镇空间、农业空间和生态空间之中，矿山生态修复空间的功能定位受周围国土空间功能定位的制约。对于分布在生态空间范围内的矿区，国土空间总体规划是按生态用地保护进行规划，总规层面很难在空间上对矿山用地多元化综合开发利用做出具体安排。矿山生态修复和相关产业发展的空间需求须纳入各级国土空间总体规划才能落实,目前市、县级国土空间总体规划尚未正式发布实施，且缺少充分考虑矿山生态修复的详细规划，影响矿山生态修复市场化项目落地与推进。

三是指标激励新机制效果尚未显现，亟待各地加快制定实施细则，推进落实。“6号文”政策出台后，矿山生态修复主要通过城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡两种途径产生指标收益，这两项政策都有各自的项目管理要求。2022年，自然资源部提出采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地相挂钩机制，建立了指标利用新途径，并于2023年出台文件明确存量采矿用地复垦修复土地验收有关要求，但该项机制有待省级自然资源主管部门进一步推进落实，建立完善指标使用和交易等具体操作路径。此外，采矿用地退出机制不健全，也在一定程度上影响矿山企业参与采矿用地增存挂钩政策的积极性。

四是废弃土石料利用存在政策把握不准、过度采挖、违规销售等风险和违法违规问题。第一，地方政府对该项政策理解不到位、把握不准确，导致项目实施不规范；第二，地方政府对项目审批监管不到位，在利益驱动下，施工方在修复过程中出现土石料过度采挖、违规出售情况；第三，部分地区有意违规操作，出现借修复之名行开发之实的问题。

五是历史遗留废弃矿山生态修复项目周期长，涉及的监管环节和部门多，目前还没有完全按照国家法律的要求落实地方政府的主体责任。以市场化方式推进历史遗留矿山生态修复涉及方案编制、招商和后续利用等，实施一个完整的修复利用项目需要一定的周期，短期内难以完成。如利用废弃矿山开展光伏产业项目，涉及发改委立项、用地审批等多个环节，办理周期长、时间难把控。同时，部门协同机制有待进一步完善，以市场化方式推进矿山生态修复，不仅需要自然资源管理部门内部的协作配合，还需要发改、农业农村、生态环境等有关部门的支持，部门间协同发力的效果有待提高。

5.2 优化市场化激励政策实施的建议

一是编制废弃矿山区域国土空间详细规划或者矿山生态修复规划，充分发挥规划引领与管控作用，确保市场化项目落地。市、县级国土空间总体规划应统筹考虑矿山土地现状、修复后土地利用的适宜性和产业发展需求，优化矿区生产、生活、生态空间布局，保障矿山生态修复和相关产业发展的空间需求。鼓励县级政府部门按照单个或集中连片多个矿区为单元，组织编制矿区生态保护修复详细规划，作为国土空间规划的补充。在详细规划中合理布局矿山修复后的各类用地规模、结构和布局等，实现矿山生态修复与产业导入结合在空间上落地。

二是打通指标激励实施路径，保障参与主体合理收益。加快落实《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》（自然资发〔2022〕202号）和《关于明确存量采矿用地复垦修复土地验收有关要求的通知》（自然资发〔2023〕26号）等文件要求，省级层面结合地方实际，尽快出台采矿项目新增用地与存量采矿用地复垦修复相挂钩的实施细则，进一步完善采矿用地增存挂钩制度，细化管理要求，建立统一、公开的存量采矿用地复垦修复土地腾退指标库和交易平台，严格复垦修复土地验收管理，加快推动存量采矿用地复垦修复项目实施。研究建立采矿用地退出机制并指导地方探索完善指标激励收益分配机制，保障参与主体合理收益，提高矿山企业、地方政府参与和推进落实指标激励政策的积极性。

三是出台矿山生态修复土石料利用标准和管理规范，严格土石料利用监管，严守土石料利用政策底线。尽快出台并实施加强土石料利用监管文件，明确矿山生态修复项目管理边界、土石料利用政策适用范围、土石料利用方案编制和审查要求。加强政策解读，指导省级及以下地方政府主管部门在涉及土石料利用的矿山生态修复项目中，规范项目立项、方案报批、剩余土石料销售等程序，加强项目全生命周期监管。督促指导市、县级政府主管部门结合地方实际建立项目实施管理细则，研究制定相关规范，做好风险防控，对于可对外销售的土石料，严格由县级人民政府纳入公共资源交易平台进行销售。此外，要进一步加大执法和惩处力度，建立追责机制，形成强有力的违法震慑。

四是优化项目管理周期，完善多部门协调合作机制。进一步完善项目管理制度，合理确定有社会资本投入的历史遗留矿山生态修复项目的管理周期，合理安排修复+利用时序，充分实现矿山生态价值转换。加强各部门沟通协作，建立自然资源与发改、财政、农业农村、生态环境、林草、水利、工信等多部门协调机制，全方位鼓励和支持社会资本参与生态保护修复。

五是加大政策宣传解读力度，持续跟踪政策实施进展。进一步加强对地方在矿山生态修复市场化政策实施与操作层面上的指导，通过组织召开交流会等方式，加大力度开展市场化激励政策的宣传与解读，加强经验交流。继续总结以市场化方式推进矿山生态修复的经验做法和典型案例，持续开展政策跟踪与研究，根据矿山生态修复过程中出现的新问题，做好政策完善与储备。

作者信息

作者简介：庞剑波（1980—），男，安徽省阜南县人，现任职于自然资源部国土空间生态修复司，公共管理学硕士，主要从事矿山生态修复相关政策制度、标准规范的研究制定和组织实施等。