eod项目可行性研究报告

EOD项目五种投融资商业模式（附案例）

投融驿站 2024-06-04 07:25 陕西

摘要：

在“生命共同体”理念下，EOD模式中的生态问题包含“山水林田湖草沙冰”在内的所有与生态环境有关的领域，而EOD项目所需要解决的环境问题系根据当地实际情况所急待解决的“突出”的环境问题。在EOD项目实施过程中，虽然经常涉及工程建设的相关内容，但是，需注意的是工程建设只是解决环境问题的一种手段和方式。导入的关联产业，也要因地制宜，满足“可落地性”、“可融性”等要求，真正实现“生态产业化、产业生态化”，达到产业反哺的目的。本文研究总结了“EOD+PPP”模式、投资人+EPC模式、ABO模式、政府专项债券和创新型贷款模式等五项模式的特点与应用案例，并从地方政府支出角度剖析了各种模式的适用条件。

1. “EOD+PPP”模式

PPP模式已广泛应用于公共服务领域，如基础设施建设、教育文化和医疗健康等。该模式是指政府一方与社会资本方建立合作关系，通过购买服务、股权合作等方式共同分享利益和风险。该模式既能运用社会资金灵活性优势，又能使政府在财政上减轻一些压力。然而，PPP模式通常更关注财政承受能力、项目的短期运营绩效和投资回报，而较少关注未来的可持续发展回报和资产的长期运营绩效，这意味着对未来发展的重视不足。而EOD模式则以生态环境为导向、强调可持续发展，将EOD与PPP有机结合可以促进城市基础设施领域的合作创新，同时也有助于更有效地利用城市的生态资源。从长远来看，将EOD与PPP融合能够更好地实现价值增值，逐步产生长期回报。

当前，“PPP＋EOD”模式的实施主要包含三种类型：第一类为生态整治修复与旅游产业的捆绑融合项目。这类项目具备有效融合、关联收益、整合执行等条件。这类项目的前期资金投入主要集中在生态治理和修复上，而后期的收益则主要来自旅游门票、商业出租和停车场等公共设施的运营收益。一方面是生态整治修复无法建立使用者付费机制，另一方面是旅游产业不必前期大量投入，因此EOD模式的落地和成功预期可以通过PPP模式的大融合来提升金融机构和市场对项目的评判价值。第二类是涉及矿山治理与修复、资源综合利用等产业领域的一体化项目。此类项目能够合规实施“PPP+EOD”模式，前提是明确矿产等资源的主体责任，保障资源利用权益的合法性。此类项目围绕矿山周边综合开发，以历史遗留矿山或废弃工矿场地生态环境治理为核心投入，以生态修复、环境提升、流域治理达标为目标，实现投入产出总体平衡。第三类为市政设施综合治理和关联特色产业的捆绑融合项目。这类项目以统筹大气、水、固废、土壤等综合治理为核心投入，实施污水处理、垃圾填埋、水库改造等系列项目，以统筹发展特色产业等关联项目为支撑，通过延长产业链、开拓相关市场、大力引入人才等措施，实现区域整体溢价增值。

PPP项目自身特点使“EOD+PPP”模式的推进存在一定挑战。一是PPP项目政策不确定性突出。截至2023年10月，2023年政府和社会资本合作中心PPP项目的审批、项目推介、资金支持等工作已暂停，给融资规模的扩大带来了一定的负面影响。《关于2022年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，PPP项目存在的入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责等问题。二是从政府部门管理角度，两类项目库的入库准则有所不同，入库对象存在交叉。依据《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》要求，采用PPP模式的项目需纳入国家发展改革委或财政部PPP项目库。国家发展改革委入库项目侧重能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程七个方面。财政部入库项目则包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。三是不同PPP融资方式对应的税收政策存在差异。2023年6月中国注册税务师协会公布的《关于印发〈PPP（政府和社会资本合作）项目税收策划业务指引（试行）〉的通知》指出，PPP模式下存在股权融资、债权融资等多种融资方式，债权融资为主，在进行融资方式选择的税收策划过程中，应当重点关注适用税收优惠政策有限性的影响因素等方面内容。

首例采用“PPP+EOD”模式实施乡村振兴项目——甘肃省永昌县乡村振兴（一期）人居环境整治及绿色产业发展项目总投资约10.6亿元，该项目包含11个子项目，具体为永昌县城关镇金川西村等10个村庄乡村振兴（一期）人居环境整治及绿色产业发展项目，以及2020年永昌县自然村组道路建设项目（存量资产）。其中，人居环境整治及绿色产业发展项目建设内容包括人居环境改善、基础配套工程建设以及绿色产业发展三个部分项目资金来源由资本金和债务资金两部分构成，项目资本金比例为20%，来源于项目公司股东投资，政府方出资代表及社会资本方以货币出资，出资比例为1∶9；债务资金比例为80%。项目公司融资方式包括银行贷款、股东借款、发行企业债券、公司债券、中期票据、项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据、资产证券化、产业基金等方式。

2.  “投资人+工程采购施工（EPC）”模式

“投资人+EPC（工程采购施工，Engineering Procurement Construction）”模式是指政府方将资产归属、管理、考核等职能全权委托到授权平台公司，而政府将从具体建设管理职责当中脱离，转向履行行政监督职能。在该模式中，授权企业在特殊目的（Special Purpose Vehicle）公司之前，根据政府的授权范围进行资源整合，选择适当的社会资本方（通常为EPC总承包方）。其关键在于：中标的施工企业仅担任工程总承包角色，不参与项目投资业务，也不承担任何担保责任。项目投资为企业投资项目，由联合体资金方出资建设。该模式具有周期短、操作灵活、操作空间相对较大等优势，但对社会资本和项目自身信用要求较高，同时成本也相对较高。

武汉阳逻开发区五一湖、干汊湖流域EOD导向片区开发项目采用了用“投资人+EPC”的模式合作开发建设，总投资额约100亿元。由项目招标人与中标单位共同组建项目公司，分批完成项目开发与建设工作。通过在五一湖流域、干汊湖及金台区域和进出口贸易物流园三大区域建立子项目实现生态治理与产业开发，具体包括：阳逻科创展示贸易中心、物流产业园（含贸易服务中心）、固废循环经济产业园、农文旅开发、水上乐园及生态钓场等。聊城市高铁新区水系修复与绿色发展EOD项目由“投资人+EPC”模式构成，分为绿色农创智研中心、绿色农创科训基地、聊城高铁创智城、聊城云创谷、再生水循环利用五个子项目进行水体修复及配套工程，总投资约13.7亿元。该项目招标单位为山东聊城市住建城市建设投资开发有限公司，由中标社会投资人与招标人共同成立项目公司，由项目公司具体负责项目的投融资、勘察设计、建设、运营、移交等工作。

3. 授权—建设—运营（ABO）模式

ABO模式是指由政府授权属地国有企业作为项目业主签订市场化服务合同，由企业整合资源，负责项目的资金投入、建设和运营管理，政府按协议开展绩效评价并支付授权运营服务费用的一种采用授权（Authorize）—建设（Build）—运营（Operate）的模式。这种以EOD为导向的ABO模式更适用于需要大额投资且紧迫性较高的项目。由政府授权的单位需要将生态部分与收益性较强的部分有机结合，合理安排实施规划。同时，政府制定的考核指标应涵盖生态资产和环境效益指标等方面。然而，目前ABO模式存在最大的问题在于缺乏明确的法律依据，存在合规性风险。为了确保合法合规性，需要进一步完善制度，同样存在一定隐患的还有地方政府的隐性债务风险。

日照水库流域生态保护与产业开发项目建设地点位于日照市东港区日照水库周边，由日照市东港区人民政府授权日照市水务集团有限公司作为项目实施机构，负责日照水库流域生态保护与产业开发项目的投资建设，已纳入一期国家试点项目。该项目分两期实施，一期主要进行生态环境保护与治理项目、生态种植业项目、水生态生物修复项目、花仙子生态体验区等项目建设，剩余建设内容作为二期项目建设实施。筹资方面，该项目由日照水务集团公司自筹资金30%，其余70%主要通过向国家开发银行、农业发展银行等政策性银行贷款，以质押源水费、林权抵押等方式筹措。项目主要收益来源包括生态农产品、生态渔产品销售收入及文化旅游带来的收益。通过本次EOD项目的实施，旨在将生态农业、生态渔业、生态旅游等相关产业（收益较好）与水源地生态环境治理项目（较强的公益性和较低的收益性）进行有效的要素整合。这不仅可以减轻政府在生态环境治理方面的投入，还能实现水源地的保护、优质资源的升值以及乡村振兴这三大目标的有机结合。

4. 政府专项债券模式

在推动EOD项目时，地方政府使用专项债资金作为投入，引导企业和社会资金参与项目实施，地方政府专项债券纳入政府性基金预算管理，用于有一定收益的公益性项目。这种模式的优点主要有三个方面：首先，项目收益可以偿还专项债券；其次，较低的成本和较长的债券久期是政府债的最核心优势；而最终募集成功的比例则更高一些。然而，由于发行金额有限，受到本省（区、市）整体债务水平的调控影响，通常情况下，很难覆盖EOD项目的总投资。同时，政府专项债券虽然具有市场属性，但债权人会预期省级政府承担“兜底”责任，使专项债券的发行利率与一般债券的信用利差难以得到充分反映。

以潍坊峡山生态经济开发区EOD项目为例，该项目被纳入第二批国家试点，以峡山区全域生态环境保护为中心，以生态农业、产学研、文化旅游、绿色低碳为产业发展方向，打造“一核一带四区多点”生态环境保护和产业发展格局，部分采用政府专项债的融资方式。试点实施单位为潍坊峡山生态经济开发区管理委员会、潍坊水务投资集团有限公司，该项目总投资约129亿元，共由14个子项目构成，其中6个项目打包由甲乙双方开展股权合作共同出资组建项目公司完成工程实施等工作，并建立了股权锁定期以及退出机制。甲方负责申请地方政府专项债券，资本金及地方政府专项债券未覆盖部分则以市场化方式向金融机构进行债务性融资，融资担保方式包括资产抵押、收费权质押、收益权质押或股权质押等。项目工程具体包括峡山区农村生活垃圾污水处理项目（二期）、峡山区安全供水提升改造项目、南辛半岛环湖生态修复康养安置区（一期）等。

5. 创新型贷款模式

创新型贷款主要有开发性金融和环保贷款两种方式。《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》明确“国家开发银行对符合条件的试点项目，按照精准施策、市场化运作和风险可控的原则，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度”。开发性金融支持主要为生态环保金融支持项目储备库内需要进行融资的市场主体提供低息贷款支持，推动生态修复等生态环保产业发展。国家开发银行数据显示，截至2022年底，国家开发银行已向25个试点项目发放贷款225亿元，涉及水生态环境保护、废旧资源再生利用、农业农村污染治理、生态保护修复等多个领域。福建省生态环境厅于2022年6月19日召开生态环境项目专项会议与省内8家主要金融机构签署合作协议，各金融机构将在未来五年给予生态环保领域8000亿元的意向性融资支持，会上签约10个重点融资项目，授信额近150亿元。

象山县环石浦港EOD项目是全国首个以陆海统筹生态环境保护修复为核心、以“海上两山”为特色的“海岛—海港”型EOD项目，是宁波市首个入库生态环境部的EOD项目。该项目主要包括“大塘港流域水生态综合修复”“高塘岛—南田岛水生态联合修复”“石浦渔港海岸线生态修复与环境提升”“石浦绿色产业群开发”“东门岛海洋渔文化非遗保护与传承”五大类别。项目总投资额约30亿元，项目资本金6亿元，分别获批国家开发银行宁波分行和农发行宁波市分行贷款12.36亿元、11.4亿元。

上述5种投融资模式各有利弊，下表从不增加政府支出角度总结了各个模式的适用条件、应用规模、政府支出风险性等因素。在实践中可因地制宜结合使用这些融资手段，例如流域治理EOD项目主要的实施模式有PPP、“ABO”“投资人+EPC”，同时由于EOD项目涉及的实施内容多、行业跨度大，也可以采用混合模式，即部分项目采用“投资人+EPC”模式，部分采用PPP模式等。从已有项目类型上看，根据第一批和第二批EOD模式试点项目清单，国家级试点项目中流域水生态治理与矿区生态环境治理修复项目占比较高；从资金需求量上看，省级试点项目落地入库的每笔项目投资额达数十亿元，重庆市经济开发区EOD项目投资额则达到390亿元。庞大的资金规模与较为复杂的法律关系使EOD模式的选择需要在合法合规、金融机构组合参与、依托项目的恰当性、财务测算与资金平衡等方面予以充分重视。

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