生态环境专项资金【谋划与设计】

生态环境专项资金是蓝天保卫战的重中之重。2023年11月，国务院印发实施了《空气质量持续改善行动计划》（以下简称《行动计划》），明确了当前至“十四五”末期蓝天保卫战的总体思路、改善目标、任务措施。本文从落实精准治污、科学治污、依法治污要求，推动产业结构、能源结构、交通结构绿色低碳转型，建立健全监测监管体系，加强综合施策，提升系统治理效能等方面就如何推动落实《行动计划》进行了解读分析。

【关键词】：环境空气质量；大气污染 ；蓝天保卫战 ；重点区域

党的十八大以来，党中央、国务院始终将生态文明建设摆在治国理政的突出位置。习近平总书记多次就大气污染防治工作作出重要批示，亲自推动大气污染治理进程全面提速。习近平总书记在全国生态环境保护大会上明确指出，蓝天保卫战是污染防治攻坚战的重中之重^[1]。国务院先后出台了《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》）、《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，各地区、各部门以前所未有的力度向大气污染宣战，空气质量改善取得历史性成就。2023年11月，国务院印发实施了《空气质量持续改善行动计划》（以下简称《行动计划》），明确了当前至“十四五”末期蓝天保卫战的总体思路、改善目标、任务措施，突出精准治污、科学治污、依法治污，以空气质量持续改善推动经济高质量发展，实现环境效益、经济效益和社会效益多赢^[2]。

2024年 11期

以环境质量改善为核心，推动深入打好蓝天保卫战

我国大气污染防治工作从以污染物排放总量控制为核心逐步转变为以环境空气质量改善为核心。“十一五”时期，我国开启以污染物排放总量控制为核心的大气污染治理模式，主要污染物排放总量控制指标首次被纳入国家约束性指标体系，大气污染物排放总量减排上升到国家战略高度。实践证明，污染物排放总量控制模式在控制大气污染方面发挥了重要作用，但也存在一些薄弱环节。例如，该模式偏重一次污染物减排而忽视污染物排入环境后通过物理化学反应形成的二次污染，导致其对控制复合污染的约束力不强；缺乏对大气污染治理整体性和区域综合发展公平性的考虑，拉高了污染控制成本。

为应对以细颗粒物（PM_2.5）为特征的区域性复合型大气污染，2013年9月，国务院印发实施《大气十条》，提出京津冀、长三角、珠三角三大区域的PM_2.5浓度下降幅度目标，并将空气质量改善目标分解至31个省（区、市），明确地方政府承担空气质量改善的目标责任^[3]。这标志着我国大气环境管理重心开始由污染物排放总量控制向环境质量改善转变，污染防治措施更加侧重多污染源综合控制、多污染物协同减排和区域联防联控。《大气十条》实施以来，我国大气污染治理发生了历史性变革，从解决PM_2.5污染问题入手，坚持以空气质量改善为核心，注重点面结合、标本兼治，实现了由重点整治到系统治理的重大转变。我国首次实现全国范围内环境空气质量显著改善，成为世界上空气质量改善速度最快的国家。这充分说明党的十八大以来，我国大气污染治理方向是正确的、措施是管用的。成功经验中最关键的是转为以环境空气质量改善为核心，推动污染治理措施和质量改善目标形成闭环。

同时，也要清醒地认识到，目前，我国环境空气质量尚未实现根本性好转，总体上仍未摆脱“气象影响型”的困境^[4]，大气污染治理的长期性、复杂性和艰巨性仍然存在，环境空气质量较美丽中国目标和国际先进水平还有较大差距。需坚持以改善空气质量为核心，以减少重污染天气和解决人民群众身边的突出大气环境问题为重点，以降低PM_2.5浓度为主线，大力推动氮氧化物（NO_x）和挥发性有机物（VOCs）减排，开展区域协同治理，突出精准治污、科学治污、依法治污，完善大气环境管理体系，提升污染防治能力；远近结合研究谋划大气污染防治路径，扎实推进产业、能源、交通运输绿色低碳转型，强化面源污染治理，加强源头防控，加快形成绿色低碳生产生活方式，实现环境效益、经济效益和社会效益多赢。《行动计划》将空气质量改善目标完成情况作为深入打好污染防治攻坚战成效考核的重要内容，督促各地以高水平保护为抓手，塑造经济社会发展的新动能、新优势，持续推动蓝天保卫战向纵深发展，以空气质量持续改善推动经济高质量发展。

2024年 11期

以结构绿色低碳转型为抓手，从根本上降低污染排放

我国环境空气质量尚未实现根本性好转的根源在于大气污染物排放量仍处高位，产业结构偏重、能源结构偏煤、交通结构偏公路的状况没有根本改变。特别是京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原三大国家大气污染防治重点区域（以下简称“重点区域”），其单位面积大气污染物排放量为全国平均水平的3～5倍。《行动计划》聚焦产业结构、能源结构、交通结构优化调整，谋划实施重大减排工程，扎实推动结构性减排落到实处，从根本上降低污染排放，做到3个“推动”。

一是全力推动产业结构绿色转型升级。以京津冀鲁豫5省（市）为例，其面积仅占全国面积的5.6%，却生产了全国33%的钢铁、19%的焦炭、27%的平板玻璃、24%的电解铝、17%的水泥……时，重化工产业围城现象突出，对当地环境空气质量和居民身体健康产生显著影响。《行动计划》通过“控增量、去存量、提质量、促减排”，着力优化调整产业结构。“控增量”，即坚决遏制高耗能、高排放、低水平的项目盲目上马，不该批的坚决不批，不能建的坚决不建；对产能置换项目进行严格监管；严禁新增钢铁产能；严格控制生产和使用高VOCs含量涂料、油墨、胶黏剂、清洗剂的建设项目；加大低（无）VOCs含量原辅材料替代力度。“去存量”，即严格执行《产业结构调整指导目录（2024年本）》，利用综合标准依法依规推动落后产能退出；重点区域进一步提高落后产能能耗、环保、质量、安全、技术等要求，逐步退出限制类涉气行业工艺和装备。“提质量”，一方面，聚焦重点行业绿色低碳转型和高质量发展，推行钢铁、焦化、烧结一体式布局，大幅减少独立焦化、烧结、球团和热轧企业及工序，有序引导电炉短流程炼钢发展；另一方面，聚焦传统产业集群综合整治和升级改造，针对现有产业集群制定专项整治方案，明确整治标准和完成时限，依法淘汰关停一批、搬迁入园一批、就地改造一批、做优做强一批，高效有序推进产业集群专项整治工作。“促减排”，即强化VOCs全流程、全环节综合治理；高质量推进钢铁、水泥、焦化等重点行业及燃煤锅炉超低排放改造；推进玻璃、石灰、矿棉、有色金属等行业深度治理；全面开展低效失效大气污染治理设施排查整治；推进燃气锅炉低氮燃烧改造；加强生物质锅炉监管，确保工业企业全面稳定达标排放。

二是着力推动能源清洁低碳高效发展。《大气十条》实施以来，我国能源消费结构持续优化，化石能源消费占比从2012年的90.3%下降到2022年82.5%；其中煤炭消费占能源消费的比重从68.5%下降到56.2%。但能源结构以煤为主的形势没有改变，特别是重点区域单位面积煤炭消费量是全国平均水平的3～4倍，且近年来我国煤炭消费量不降反增。“十四五”时期的前三年，全国煤炭消费量平均每年增加2亿t左右。煤炭清洁利用水平偏低，散煤污染问题较为突出。《行动计划》将着力优化调整能源结构，加速能源清洁低碳高效发展。第一，大力发展新能源和清洁能源。持续增加天然气生产供应，新增天然气优先保障居民生活和清洁取暖需求。第二，严格合理控制煤炭消费总量。重点区域继续实施煤炭消费总量控制措施，新改扩建用煤项目依法实施煤炭等量或减量替代，抓好煤炭集中使用和清洁高效利用，重点削减分散、低效、排放量大的非电用煤。第三，积极开展燃煤锅炉关停整合。充分发挥30万kW及以上热电联产电厂的供热能力，对其供热半径30km范围内的燃煤锅炉和落后燃煤小热电机组（含自备电厂）进行关停或整合。第四，实施工业炉窑清洁能源替代。推进当前使用高污染燃料的工业炉窑改用工业余热、电能、天然气等；燃料类煤气发生炉应采用清洁能源替代；逐步淘汰固定床间歇式煤气发生炉。第五，持续推进北方地区清洁取暖工作。工作重心由以大规模提高清洁取暖比重为主逐步转到巩固存量和有序新增上；北方地区清洁取暖工作应因地制宜成片推进，确保群众温暖过冬；各地应依法将整体完成清洁取暖改造的地区划定为高污染燃料禁燃区，防止散煤复烧。

三是全面推动交通结构低碳化清洁化。当前，在我国货物运输结构中，公路运输占比达72.4%。2023年，移动源排放的NO_x约占全国NO_x排放总量的60%，成为我国NO_x排放的第一大来源；移动源排放的VOCs约占全国VOCs排放总量的1/3。《行动计划》突出交通绿色低碳转型，将移动源污染防治工作由“重点”推向“全面”。第一，聚焦货物运输结构优化调整。加强铁路专用线和联运转运衔接设施建设，加快推进“公转铁”“公转水”，要求大宗货物中长距离运输优先采用铁路、水路运输，短距离运输优先采用封闭式皮带廊道或新能源车船。推动实现“上游监管”，探索将清洁运输作为煤矿、钢铁、火电、有色、焦化、煤化工等行业项目审核和监管重点。第二，聚焦机动车清洁发展。坚持以新能源汽车推广应用为主线，抓好“公共领域车辆”和“中重型货车”两个重点，提升机动车清洁化水平。在重点区域公共领域新增或更新的公交车、出租车等车辆中，新能源汽车比例不低于80%。以火电、钢铁、煤炭、焦化、有色金属、水泥等行业和物流园区为重点，加快推广应用新能源中重型货车，发展零排放货运车队。第三，聚焦非道路移动源综合治理。坚持新能源替代与老旧机械淘汰同步发力，基本消除非道路移动机械、船舶及重点区域铁路机车“冒黑烟”现象。全面扩展铁路货场、物流园区、港口、机场和工矿企业等重点场所，加快内部作业车辆、机械的新能源更新改造。第四，聚焦成品油质量保障。加强油品进口、生产、仓储、销售、运输、使用环节全过程监管，坚决打击将非标油品作为发动机燃料销售等行为。提升油箱柴油抽测频次，对发现的问题线索进行溯源，严厉追究生产、销售、运输者的主体责任。

2024年 11期

以差异化精细化管控为指引，落实精准治污、科学治污、依法治污

近年来，虽然我国PM_2.5浓度逐步下降，但部分地区秋冬季重污染天气依然易发、频发。比如，2023年年底至2024年年初，我国中东部地区发生长时间、大范围重污染过程，26个省份、225个城市共出现275天以PM_2.5为首要污染物的重污染天；大面积集中焚烧秸秆引发的重污染天气也时有发生，甚至出现空气质量指数“爆表”。此外，我国有全球规模最大、数量最多的施工工地，以及每年40多亿m²的城镇住宅和公共建筑竣工面积，施工扬尘和渣土遗撒问题普遍；每年200多亿t的砂石骨料被开采、加工、运输，造成尘土飞扬；料场料堆露天堆放、城市路面人工干扫等导致的污染严重。餐饮油烟、恶臭异味问题也成为近年来人民群众投诉举报最为集中的领域。为此，《行动计划》专门提出，强化重点区域、重点行业差异化管控，着力减少重污染天气；通过全面提升面源污染治理精细化水平，推动解决人民群众身边的突出大气环境问题，切实维护公众健康和老百姓环境权益，做到3个“聚焦”。

一是聚焦重点区域进行重点攻坚。《大气十条》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》明确将京津冀、长三角等污染相对较重的地区列为重点区域，提出具体的空气质量改善目标和更为严格的管控措施与要求，并在政策、资金等方面予以倾斜，进行重点攻坚。《行动计划》基于当前各地空气质量状况、污染传输影响等因素，对重点区域城市范围进行优化调整，将PM_2.5浓度较高的山东南部、河南中南部等城市纳入京津冀及周边地区，使长三角地区与京津冀及周边地区两大重点区域连成一片，整体解决东部地区大气污染问题，并将PM_2.5浓度基本稳定达标且对长三角地区污染贡献较小的浙江南部、安徽南部的10个城市调出重点区域，保持对污染较重区域的重点关注。

二是聚焦重点行业实施差异化管控。完善重污染天气应对机制和重点行业企业绩效分级指标体系，对纳入重污染天气应急减排清单的企业开展绩效分级，实施差异化管理。在重污染天气应急响应时，治理水平高、绩效评级高的企业可以不采取或少采取管控措施，绩效水平低的企业根据绩效等级分类采取更严格的管控措施。要求各地积极开展重点行业企业绩效等级提升行动，以环保绩效“创A”为引领，进一步提升重点行业大气污染治理水平和精细化环境管理水平，促进行业转型升级，推动实现污染减排和行业高质量发展双赢。

三是聚焦面源污染提升精细化治理水平。针对扬尘、秸秆、餐饮油烟、恶臭异味、农业氨等量大面广的面源污染，综合运用多类高科技手段，推动提升精细化管理水平。第一，深化扬尘污染综合治理。推进建筑工地安装视频监控并接入当地监管平台；提高城市建成区道路机械化清扫率；加强城市公共裸地，以及大型煤炭、矿石等干散货码头物料堆场的扬尘治理。第二，加强秸秆禁烧管控。要求各地结合实际对秸秆禁烧范围等作出具体规定，进行精准划分。综合运用卫星遥感、高清视频监控、无人机等手段，提高对秸秆、垃圾等焚烧火点监测的精准度。第三，开展餐饮油烟、恶臭异味专项治理行动。要求各地加强部门联动，因地制宜解决人民群众反映集中的油烟及恶臭异味扰民问题。严格管理居民楼附近的餐饮服务单位布局。对群众反映强烈的恶臭异味扰民问题加强排查整治。第四，推进大气氨排放控制。在京津冀及周边地区开展大气氨排放控制试点，以大型规模化畜禽养殖场为重点，推行生猪、鸡等圈舍封闭管理，加强废气收集和处理。

2024年 11期

以建立健全监测监管体系为保障，切实压实地方责任

建立健全大气污染防治监测监管体系，加强机制和能力建设，提升大气环境监测监控能力；强化大气环境监管执法，以严的基调加强对大气污染问题的监督和查处；深入开展中央生态环境保护督察，切实压实地方党委、政府改善环境质量和企业污染治理的主体责任，做到4个“强化”。 

一是强化联防联控。完善区域大气污染防治协作机制。统筹推进京津冀及周边地区大气污染联防联控工作，继续发挥长三角地区协作机制、汾渭平原协作机制作用。加强对成渝地区、长江中游城市群、东北地区、天山北坡城市群等区域大气污染防治协作的指导，将粤港澳大湾区作为空气质量改善先行示范区。要求各省（区、市）加强区域内联防联控，省际交界地区市县积极开展联防联控，推动联合交叉执法。

二是强化监测能力。在重点区域城市加强机场、港口、铁路货场、物流园区、工业园区、产业集群、公路等的大气环境监测；在地级及以上城市开展非甲烷总烃监测；在重点区域、成渝地区、长江中游城市群和其他VOCs排放量较高的城市开展光化学监测。持续推进大气超级站、区县站、乡镇站、颗粒物组分站、VOCs组分站等各类空气质量监测站点联网共享工作。加快安装在线监控设备，推动企业安装工况监控、用电（用能）监控、视频监控等。建设全国重型柴油车和非道路移动机械远程在线监控平台。

三是强化监督帮扶。持续开展空气质量改善监督帮扶工作，严查突出环境问题，以最严格的监管督促实现稳定达标排放，帮扶企业提升污染治理水平。运用科技手段赋能大气执法监管，持续加强无人机、走航车、便携式监测仪等高科技执法装备的配备和使用，实现对合法企业无事不扰、对违法企业精准打击，推动由“人防为主”向“技防优先”转变。协同“线上＋线下”形成工作闭环，线上推送线索任务进行属地自查，线下组织业务骨干开展异地互查，重点查找突出问题和薄弱环节，对问题整改一盯到底，形成有效的闭环管理，压实属地工作责任。

四是强化督察效能。将持续深入打好蓝天保卫战重点任务以及《行动计划》推进过程中存在的突出问题纳入中央生态环境保护督察范畴，进一步加大对大气污染问题的督察力度，着力提升大气环境领域的督察效能，切实压实地方政府责任，推动落实生态环境保护“党政同责”“一岗双责”。

2024年 11期

以完善的综合政策为支撑，提升系统治理效能

蓝天保卫战不是一蹴而就的，更不是仅靠生态环境部门单打独斗就能够完成的。《大气十条》实施以来，生态环境部统筹各领域资源，与各地、各相关部门协作配合、共同努力，利用法治、市场、科技、政策等手段，推动空气质量持续改善。《行动计划》进一步继承和发扬了好的经验做法，着力打好法治、市场、科技、政策“组合拳”，做到6个“发挥”。

一是发挥目标考核导向作用。将空气质量改善目标完成情况作为深入打好污染防治攻坚战成效考核的重要内容。对超额完成目标的地区给予激励；对未完成目标的地区，从资金分配、项目审批、荣誉表彰、责任追究等方面实施惩戒，充分发挥目标考核“指挥棒”作用。

二是发挥法规标准保障作用。完善的法规标准体系是依法治污的基础。继续健全法律法规标准体系，加快制修订重点行业和重点领域大气污染物排放标准。研究提出涂层剂、家用洗涤剂等产品的VOCs含量限值，并就生物质成型燃料产品质量，以及铁路内燃机车污染物排放等制定强制性国家标准。

三是发挥价格约束激励作用。用好、用足相关价格政策，综合考虑能耗、环保绩效水平，完善高耗能行业阶梯电价制度，完善清洁取暖“煤改电”及采暖用电销售侧峰谷电价制度；落实好清洁取暖气价政策；对港口岸基供电实施支持性电价政策，完善铁路运价灵活调整机制。

四是发挥税收调节作用。继续强化税收政策支持，严格执行环境保护税法，完善环境保护税征收体系，加快将VOCs整体纳入征收范围；研究涂料、油墨、胶黏剂、清洗剂等含VOCs产品的差异化消费税政策，促进低（无）VOCs含量原辅材料源头替代和推广应用。

五是发挥财政金融引导作用。有序扩大中央财政支持北方地区清洁取暖范围，对减污降碳协同项目予以倾斜。进一步加大传统产业及集群升级、工业污染治理、铁路专用线建设、新能源铁路装备推广等领域的信贷融资支持力度，推广绿色金融，不断引导社会资本投入。

六是发挥科技支撑作用。继续加大科技攻关力度，构建复合污染成因机理、监测预报、精准溯源、深度治理、智慧监管、科学评估的全过程科技支撑体系。加快低（无）VOCs原辅材料和产品技术研发。研发系统、精准、高效的多污染物治理等技术和装备，以及污染源排放智慧监管技术体系和现场执法设备。