中央生态环境专项资金入库指南

生态保护修复是生态文明建设的重要途径和内容。长期以来，我国一些地区生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多，生态保护修复任务量大且涉及面广，需要动员全社会力量参与。党的十九大提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。自然资源部积极推进国土空间生态保护修复市场化机制建设，陆续出台了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）、《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）等政策文件，引导和支持社会资本参与生态保护修复。2021年11月，国务院办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，从总体要求、参与机制、重点领域、支持政策、保障机制五个方面明确了社会资本参与生态建设相关要求，为社会资本参与生态保护修复指明了方向。在国家政策激励下，我国各地区和相关部门积极探索社会资本参与生态保护修复路径与相关制度机制，形成了一些较好的实践案例和制度成果，但目前相关研究成果并不多，且已有研究多集中在理论层面，实践研究相对较少。在理论研究层面，胡晓登等认为，生态治理的传统单一财政投入面临投入严重不足和资金使用效率低下两大问题，而经济新常态下产能过剩导致大量社会资本闲置，应因势利导，引导、鼓励社会资本进入生态治理领域。周妍等分析了生态修复资金不足的机制问题，并提出完善权益置换交易机制、改进生态补偿机制、夯实企业生态修复的主体责任等措施。韩利琳等、杨志平、庞剑波等研究了社会资本参与矿山生态修复的现状及问题，并提出进一步完善矿山生态修复市场化的激励政策。于岩岩等分析了社会资本参与生态保护修复的政策激励现状，认为应进一步激励社会资本投入，让生态保护修复既保有生态价值又实现经济价值。王华认为，社会资本参与生态保护修复内在动力在于利益驱动，外在动力在于政府推动，并提出了完善法治与政策体系、风险分担机制、投资回报机制等建议。在实践研究层面，郑小刚等和吕婧等分别以河北省、山东省新泰市为例分析了社会资本参与土地整治的实践模式并提出相关建议。贵州省自2016年成为首批国家生态文明试验区以来，积极承担探索生态文明体制综合改革的重要使命，经过近十年的机制创新、制度供给、模式探索，已实现从生态文明“试验区”向“先行区”的跨越。近年来，贵州省生态环境明显改善，生态文明建设取得一批可复制、可推广的试验成果，30项改革成果列入国家推广清单，生态保护和建设工作取得了显著成效。但同时，贵州省生态本底脆弱，石漠化及水土流失问题依然严峻，因矿产资源开采导致的历史遗留问题严重，生态保护修复任务重，资金缺口大。为加快推进贵州省生态保护修复，着力解决生态保护修复资金来源单一、数量不足、渠道偏窄问题，迫切需要调动全社会参与生态保护的积极性，鼓励和支持社会资本参与生态保护和修复，构建市场化、多元化的生态修复机制。当前，我国社会资本参与生态保护修复还处于探索阶段，在实践层面还存在许多不足，总结贵州社会资本参与生态保护修复的实践经验、分析存在的问题并提出相应对策，有利于推进我国生态文明建设。

社会资本参与生态保护修复的现状

1.1 出台支持政策为鼓励社会资本参与生态保护修复，贵州省人民政府和省自然资源厅、水利厅、财政厅、林业局等相关部门先后出台一系列政策文件（表1），要求各级各部门和金融机构围绕生态系统保护与修复、生态资源培育、绿色产业发展等领域，鼓励和支持社会资本参与项目建设、运营和管理。党的十八大以来，贵州省在自然资源、林业、水利（水土保持）、农业等领域出台一系列支持政策。贵州省在林业领域支持政策涉及生态资源权交易、资源利用、财税支持、金融扶持等，鼓励和支持政策相对完备；在自然资源领域的支持政策主要强化了土地要素保障，以此吸引社会资本投入；在水土保持领域主要实行“以奖代补”；在生态环保领域建立了生态环保发展基金，明确了基金运行体制机制。2023年，为解决支持政策分散、各部门部分政策难落地的实际，贵州省结合省情实际，出台《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》（黔府办函〔2023〕4号），明确社会资本的参与内容、参与原则、参与模式、收益方式、参与程序、重点领域、支持政策与激励措施、监督保障机制等内容，进一步聚合并强化了社会资本参与生态保护修复的激励措施。1.2 探索参与模式贵州省在农田生态系统保护修复、生态环境治理、国家储备林建设、水土保持等领域探索了不同的社会资本参与模式。在农田生态系统保护修复领域，主要采取“投建经一体化”“土地整治+”等模式。“投建经一体化”模式的核心在于由社会资本负责全部投资及建设，地方政府负责项目实施协调，以社会资本与地方政府签订合作协议的方式确保社会资本获取土地指标流转收益。主要案例是贵州科学院和平塘县在2017年达成的土地整治合作项目，该项目由贵州科学院科技投融建平台负责具体实施、承担全部投资，并提供全方位全流程技术支撑。“土地整治+”模式主要应用于项目区域可通过产业导入获取收益的项目，如铜仁市全域土地综合整治试点，采用“全域土地综合整治+山地旅游”模式带动项目区一二三产业融合发展。在生态环境治理领域，主要试行的是生态环境导向（EOD）模式，如贵州省财政厅成立赤水河流域EOD模式生态环境保护修复工作专班，以推进赤水河流域生态环境导向的开发模式试点建设。在国家储备林建设领域，主要采取政府和社会资本合作（PPP）模式，如黔西市国家储备林项目引入黔西市毕绿生态绿色产业发展有限公司，通过“政府可行性缺口补助”进行项目运作，依托该项目，黔西市毕绿生态绿色产业发展有限公司对其实施的储备林中3.5万亩产权清晰的中幼林进行林木收储，向毕节市林业局提出碳票核发申请获得林业碳票，核算期为5年，碳减排量为13.57万吨，碳票估价为500万元，成为贵州省碳汇产品先行试点。水土保持领域主要探索了“以奖代补”模式，累计撬动社会资本2.49亿元参与水土流失治理。1.3 创新投融资机制贵州省在林业及生态环保领域创新投融资机制。在林业领域，贵州省出台了《关于绿色金融助推林业改革发展的指导意见》（黔府金发〔2018〕20号）、《贵州省利用金融贷款建设国家储备林项目资金管理办法（试行）》（黔林发〔2019〕353号）等政策文件，要求各级各部门和各金融机构围绕生态资源培育、生态系统保护与修复、绿色产业发展，完善绿色金融，助推林业改革发展。近年来，通过绿产基金、专债资金、项目授信、生态环保基金等渠道引入社会资本118.55亿元，完成建设面积215.68万亩，项目建设面积和融资放款额度均居全国第一。同时，为引导社会资本参与生态环境保护治理，贵州省设立生态环保发展基金，并制定了《贵州省生态环保发展基金管理暂行办法》《贵州省生态环保发展基金项目遴选标准及申报指南（试行）》《生态基金项目立项委员会工作规则》《项目投决会工作规则》等相关配套文件。截至2022年4月，基金已放款15.05亿元，带动社会资本投入157.20亿元，主要投资垃圾和固（危）废处理、流域生态环境综合治理、市政及工业污水处理、农村人居环境整治和国家储备林建设等项目。

2 社会资本参与生态保护修复主要问题

2.1 生态产品价值实现机制不健全

生态产品价值实现的市场化路径主要包括两种：一是通过生态保护修复的生态溢出价值，打造绿色生态品牌、绿色产品及生态标志产品等，实现生态产业化经营；二是生态资源指标及产权交易，通过明晰生态资源资产产权，或将生态资源服务价值量化，通过培育市场，实现生态资源价值外溢。但当前，贵州省自然资源资产产权制度改革尚处于推进阶段，部分生态资源产权界定仍不清晰，产权主体权责利不明确；自然资源及生态产品家底不清，生态产品开发培育不足，“生态价值→产品价值→市场收益”的转化链条尚未建立，不利于生态产业化发展和生态产品市场化交易，生态价值外溢难以实现。

2.2 生态保护修复投融资体系不完善

生态保护修复投入资金大、修复周期长，建立完善的投融资机制是保障社会资本参与的前提。虽然贵州省金融机构开发的绿色金融产品丰富，包括绿色贷款、绿色债券、绿色基金等，但主要服务于绿色交通、新能源、新材料、节能环保等绿色低碳产业，针对生态保护修复的金融产品相对缺乏，目前相对成熟的仅有生态环保基金。当前，生态保护修复项目多以政府平台公司向政策性银行融资为主，融资渠道单一，如贵州省全域土地综合整治、国家储备林等项目建设融资贷款主要来源于农业发展银行、国家开发银行等政策性银行；中小民营企业融资参与生态保护修复项目的难度较大，如贵州银行2018年开发的土地复垦绿色贷款，截至2022年6月放贷额度超过70亿元，其中，中小民营企业获得贷款比例极低。

2.3 市场流通服务体系建设不到位

一方面，生态保护修复涉及部门较多，任务规划、项目建设、实施管理等各自为战，生态保护修复缺乏统一的信息发布渠道或平台，各级政府和部门发布的生态保护修复项目需求信息散布在政府门户网站、部门网站、招投标网站等网络渠道，混杂在各类项目之间，社会企业难以从海量的项目信息中及时获取有效信息。另一方面，由于缺乏统一的生态产品交易平台，无法支撑生态产品开发、认证、评估、交易等信息有效流通，导致生态产品销售不畅，货币化实现难度大。例如，补充耕地指标缺乏市场交易平台，仅在体制内的占补平衡系统流转交易，其他物质类、文化服务类生态产品也缺乏统一交易平台。

2.4 市场监督管理体系不完备

作为社会效益、生态效益、经济效益并重的特殊领域，生态保护修复的市场化道路离不开政府的科学引导与严格管控。主要原因一是生态保护修复的专业性强，涉及的部门众多，各部门的项目管理、验收标准等不统一。关于如何修复、修复到何种程度，相关的实施标准体系、跟踪评价标准等不健全。二是当前参与生态保护修复的企业以国有企业为主，生态保护修复主体间存在地位不平等、利益不一致、信息不对称、契约不完备等情况，导致生态保护修复市场环境不健康，对社会企业及个人投资生态保护修复吸引力不足，难以激发市场活力。例如，土地指标交易由地方主控，存在市场参与壁垒，社会企业参与难度大。三是生态资源是公共产品，产权归属政府，一旦地方政府迫于财政压力不予兑现承诺，预期回报将难以实现。四是生态保护修复投资回报不确定性大，投资风险防范等主体权益保障措施缺失。五是社会资本具有逐利性，要防止和杜绝非法侵占自然资源，破坏生态环境等问题的发生。

3 社会资本参与生态保护修复的对策

生态保护修复具有较强的公益性，在生态保护修复领域引入社会资本参与，只有处理好政府与市场、权益方与公众的关系，改革创新生态保护修复市场的供需结构，完善市场化服务及权益保障机制，才能促进社会资本投资生态保护修复的积极性。3.1 完善生态产品价值实现机制权属明晰的多元化生态产品是实现社会资本投资收益的必要保障。本文针对贵州省生态产品培育不足、产权不明晰、生态价值转化链条不完整等问题，针对性地提出解决措施。一是大力发展生态农业、生态工业产业，创新培育优质生态产品，加强地域品牌建设，推动贵州山地特色产业高质量发展，增加生态产品溢价。二是依托贵州省优美的自然风光和历史文化遗产，加大培育文化旅游服务类生态产业，打造旅游和康养休闲融合发展的生态开发旅游模式；参考铜仁市万山汞矿治理转型成为国家4A级旅游景区的成功案例，实施生态环境系统治理，盘活废弃矿山、工业遗址等存量资源，打造旅游与文化教育相融合的生态治理旅游模式。三是通过制定政策创造生态调节类产品的市场需求，促进碳汇等新兴生态产品的开发、生产、交易。四是有序推进自然资源统一确权登记，丰富自然资源资产使用权类型，合理界定出让、转让、出租、抵押、入股等权责，依托自然资源统一确权登记明确生态产品权责归属，确保社会资本依法依规获得权属明晰的生态产品，进而在市场交易中取得合理收益。3.2 健全生态保护修复投融资体系一是进一步深化银政企合作，鼓励金融机构与生态保护修复相关的省级职能部门签订战略合作协议，搭建社会资本参与生态保护修复的融资平台。二是推动金融机构创新融资模式，建立生态保护修复基金、债券、信贷、保险等专项金融产品，探索生态资产抵质押融资模式，优化信贷评审方式。三是针对中小企业融资难的问题，可参考贵州省工业和信息化厅及财政厅联合设立的“中小企业信贷通”，以政府性资金出资设立生态保护修复中小企业贷款风险补偿金，帮助中小企业获得金融机构信贷支持，有效分担信贷风险，引导合作金融机构降低融资门槛、提高融资额度。四是支持技术领先、综合服务能力强的骨干企业上市融资，允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。3.3 优化生态保护修复市场服务政府部门要当好管理者和服务者，统一市场准入，规范市场秩序，畅通市场信息，建立和完善市场规则，营造公平公正公开的投资环境。一是完善社会资本参与生态保护修复的市场管理体系。建立健全“政府主导、部门协作”的联动工作机制，设立省市县三级工作领导小组，负责推进社会资本参与生态保护修复相关政策落地落实，研究解决社会资本参与生态保护修复重大事项；设立生态保护修复机构，负责生态保护修复技术性和事务性工作，开展生态保护修复标准、模式、机制等研究，协助制定政策规范和技术标准并监督实施。二是充分利用大数据产业优势，加快建立健全生态产品交易服务平台，发布生态保护修复政策、标准，以及生态评估、项目需求、产品交易、金融支持等服务信息，畅通市场信息渠道。三是完善生态保护修复市场交易相关法律法规，明确生态保护修复各相关主体的责任和义务，制定生态产品定价机制、交易规则等。四是完善生态保护修复科技及人才支撑，推进“产学研”协同，与知名高校、科研机构、第三方技术服务机构等联合开展科技攻关，加强理论研究和实践指导，着力解决生态保护修复技术难题，同时培养一批高质量的专业队伍和技术骨干。3.4 强化生态保护修复市场监管建立生态保护修复市场监管体系。建立监测、评估、管控、考核等全流程、全周期的适应性管理体系，对生态保护修复开展全过程、全方位的调查、监测、评估；构建涵盖区域生态资源数量、质量、结构和生态服务功能的生态保护修复项目全过程监测监管平台；加强对生态保护修复主体的监管，明确准入资格，制定可供交易的生态产品认证准则等。3.5 完善社会资本权益保障制度一是深化社会资本参与生态保护修复的财税支持政策，建立权责利对等的收益分配机制，激励社会资本参与生态保护修复。二是破除体制机制壁垒，建立政府担保、信用约束、合同兜底、公示公告的生态保护修复权益保障制度。三是明确民营企业在参与生态保护修复项目投资建设或运营时与国有企业享有同等待遇，不对民营企业设置额外的附加条件。四是强化农民、合作社、中小企业等弱势主体的权益分配，切实保障弱势主体的权益。五是制定生态产品回购、“兜底兑现”等社会资本退出的风险防范措施，降低投资风险。

4 结论与讨论

社会资本参与生态保护修复是解决当前财政资金不足，激活资本市场的重要手段。本文以全国生态文明建设试验区贵州省为研究对象，总结了贵州省社会资本参与生态保护修复的实践做法及成效，分析了社会资本参与生态保护修复存在的问题，并提出完善社会资本参与生态保护修复的对策，可为社会资本参与生态保护修复提供参考借鉴。生态产品具有正外部性和非排他性，需要有为政府和有效市场充分结合，才能有效推动生态保护修复的多元化参与和市场化运作。当前，社会资本参与生态保护修复还处于探索阶段，政府部门要当好管理者、引导者、服务者、监督者，统一市场准入，规范市场秩序，建立公开透明的市场规则，为社会资本营造公平公正公开的投资环境；构建持续回报和合理退出机制，让社会资本进得去、退得出、有收益。生态产品按照形态不同，可划分为物质产品和服务产品两大类，其中，服务产品分为支持服务、调节服务、社会服务；根据生态产品的价值体现，又分为有形、无形、权益性类三类。今后的研究还需进一步结合贵州省的实践探索和政策，明确生态保护修复产生的生态产品的类别、不同类别生态产品与自然资源资产的关系，以及不同类别生态产品的生产和管理措施、交易及价值实现机制等，为国家生态文明建设提供更完整的案例样板。