生态环境专项资金

生态环境专项资金在“两山”转化实践中存在的问题与对策

    习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”“两山”理论被写入党章和有关法律，是党和国家关于生态文明建设的根本理念，在美丽中国建设的生动实践中不断开花结果、惠及民生。但是，在“两山”转化中有的地方也还存在一些思想误区和实践问题，需要高度重视并予以纠正。

    一、“两山”转化实践中存在的主要问题

    （一）将“生态环境保护论”当成“山水经济开发论”。一些地方以推动“两山”转化为名，兴起了开发山水资源的热潮，即所谓“逐绿而行、点绿成金”。

    如某市发展30万亩蜜橘、10万亩核桃、5万亩茶叶等特色产业，其种植面积占该市有林地面积173.1万亩的26%，当地称走出了一条“化绿成银”的“绿道”。但实际情况是，该市生态底色并不厚实。就全省而言，天然林和公益林面积占森林总面积的82.4%，相比较而言，该市公益成色不是很足，而且该市最大饮用水源地磷含量超标。作为国家重点生态功能区和国家战略水资源保护区，大面积种植经济林不能成为一种“受鼓励”的发展模式。

    又如，某乡村振兴试验区规划“高山养殖、浅山特色种植、丘陵柑橘、河谷粮蔬”，发展生态经济，促进生态惠民富民。对于一个致力打造精品旅游区的地方来说，高山草甸生态是其最大优势，如果将产业形态布满该地国土空间，则势必失去其最大的“宜荒则荒”特色，最终可能会沦落成一个只剩漂亮外表的“高山小镇（村）”。

    （二）将“应当补不足”变成“实际增有余”。一些地方将生态效益较好的所谓“杂树林”当成低产低效林加以“改造”，种植经济效益相对较好但生态效益较差的经济林，恶化了当地生态环境，实属“损不足以奉有余”。

    如某市不断将所谓的“松杂林”毁掉改种桃树，至今已发展桃树30万亩。前些年该市经常出现“4毛一斤桃子没人要”的情况，使得部分农户弃果砍树。2024年，该市桃树种植面积又有所恢复，于是该地融媒体称：一条“V”型曲线，勾勒出桃产业华丽嬗变。但这种“华丽嬗变”的背后，隐藏着严重的水隐患问题。该市现有林地面积92.8万亩，森林覆盖率20.44%，约为全省森林覆盖率的一半，在全省排名靠后。据水利部门公开资料介绍，该市是湖北省降雨量最少的地区之一，是有名的“旱包子”“风口子”。

    再如，某县从2006年开始零起步发展石材产业，短短几年时间快速发展壮大，市场份额一度占到全国20%左右，当地党委政府称之为点“石”成金。同时，该县还是全省油茶生产重点县，现有油茶面积近30万亩，正计划进一步扩大种植面积，当地称之为点“绿”成“金”。但是，这种产业发展模式，造成发源于此地的河流水量减少，部分河段出现季节性断流，下游某市城区饮用水源地2016年11月、2018年3月两度出现劣V类水质，2019年4月发生“水华”事件，让主城区20万人口的自来水变成了“绿茶”。

    （三）将“生态产品价值实现机制”当成“自然资源资本运作模式”。对具有生态属性的自然资源价值实现，目前主要有两种路径：一是自然资源→生态价值→权益→收益；一是自然资源→经济价值→资本→资金。前者是生态产品价值实现机制，后者是自然资源资本运作模式。一些地方片面地将生态资源转化为经济资源，造成生态价值的减损或替代。

    譬如，某县在长江沿岸毁林采石、占地建设包括医药化工在内的滨江工业园和物流园区，被国家林草局等单位挂牌督办。该县某国有林场采取皆伐方式，将数百亩生态公益林全部毁掉，并全垦深翻，改种油茶，造成极大的水土流失风险。

    又如，一些地方以生态产业化为名“买卖青山”“开发森林资源”，放任资本对生态资源“跑马圈地”，动辄数百万亩、数十万亩。曾经作为各地招商引资“座上宾”的一众造纸、木材加工企业，在“炒山”“圈林”的潮水退后，留下一地鸡毛，特别是其林地流转“面积过大、价格过低和时间过长的“三过”问题，危害至今未完全消除。

    再如，全省多个地方成立政府背景的林业投融资平台公司，将当地国有林场土地、林木等资源作为资本注入到平台公司，然后以此为抵押到金融机构贷款，即所谓“资源-资产-资本-资金”转化。问题在于：现行法律和政策都规定国有林木所有权不能转让和作价出资。通过国有林或是公益林抵押而得的贷款，很可能会成为政府的“沉淀债务”。

    二、“两山”转化实践中存在问题的原因

    （一）混淆了生态文明建设与经济建设。虽然生态文明建设必须融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，但是，从根本上讲，生态文明建设与经济建设分属不同领域，各有不同规律，所要解决的问题不同，运用的方法论也不同。在我国法律和党中央文件中，“两山”理论是在生态文明建设中展开的，其落脚点和重心在保护生态环境上，而不是开发山水资源发展经济。“两山”理论本质上是一种“生态环境保护论”，而不是“山水经济开发论”。用经济建设理论去指导“两山”转化实践，不免张冠李戴、缘木求鱼。

    （二）混淆了主要矛盾与次要矛盾。随着我国社会主要矛盾的转化，生态环境在人民群众生活幸福指数中的权重不断提高，人民群众从过去“盼温饱”到现在“盼环保”、从过去“求生存”到现在“求生态”，期盼享有更加优美的生态环境。一方面，生态产品依然是当今社会最短缺的产品之一，生态差距依然是我国与发达国家之间的最主要差距之一。我省森林面积、森林覆盖率均在全国排名第15位，虽然生态区位十分重要，但生态底子并不厚实。另一方面，我国是世界上林产品生产和消费第一大国。2023年，我国人均水果占有量达232.28公斤，而实际是“吃掉三分之一、扔掉三分之一、烂掉三分之一”，生产严重过剩，卖货难成为全国普遍性难题。再者，林业是一个比较效益较差的弱质产业，我国集体林地产出每亩约300元，单纯地依靠种树致富是不现实的。在“两山”转化中，舍其“水库”“碳库”“粮库”作用而追求“钱库”效益，有如买椟还珠。

    （三）混淆了生态产品提供者与生产者责任。生态产品具有公益性，其生产者可以是各类市场主体，但其提供者应当是人民政府，这个责任不能由产业链上追求私益的生产经营者承担。让私益主体用追求利润最大化的理念和方法去做公益性质的生态建设，是不切实际的。在“自然资源→生态价值→权益→收益”路径中，要解决的是生态产品生产者公平获得收益问题，其中一个重要方面是政府给予生态补偿；而在“自然资源→经济价值→资本→资金”路径中，要解决的则是资源变现问题，其中政府是存在增加财政收入预期的。在“一出一进”比较下，基层政府青睐“资源变现”模式就不难理解了。再者，发展经济是“显绩”，保护生态环境是“潜绩”，愿做打基础、管长远的事情需要树立正确的权力观、政绩观、事业观。享“两山”转化之利而避其责，有失政治自觉和责任担当。

    三、做好“两山”转化的对策建议

    （一）在深化思想认识上做“乘法”。所谓思想一通，一通百通，如此就会释放出强大的“乘数效应”。一要学思想、悟原理，掌握“根本遵循”。要学深悟透习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平生态文明思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，用其世界观和方法论来武装头脑、指导实践、推动工作。二要摆事实、讲道理，盘清“生态家底”。要横向比、纵向比，算大账、算长远账、算整体账、算综合账，清醒认识本地区生态环境状况，防止以一角之色代替全景，以一地之功概括全域，增强紧迫感和危机意识。三要引方向、纠偏差，抓好“正反典型”。在当前背景下，既要树立和宣传“两山”转化的成功案例，更要关注和剖析“逆淘汰”的反面典型，真正把不损害生态环境作为发展底线，让青山常在、绿水长流、空气常新。

    （二）在美丽湖北建设上做“加法”。以生态价值来增强生态权益，以生态权益来增加经济收益。一要定好规划“盘子”。按照全省流域综合治理和统筹发展规划纲要，将“三区三线”共计3.73万平方公里（包括33%的林地、草地生态系统，以及36%的湿地和26%的水域）生态保护红线落地，严格国土空间用途管制。二要走对发展“路子”。坚持生态优先、绿色发展，彻底摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法，坚持以保障自然生态系统休养生息为基础，增值自然资本，厚植生态产品价值。三要挣到转化“票子”。坚持把生态环境保护放在首位，通过重点生态功能区转移支付、跨地区流域横向生态保护补偿、绿化增量责任指标交易、清水增量责任指标交易、森林覆盖率等资源权益指标交易、碳排放权交易、水权交易、排污权交易、实施生态环境导向的开发模式项目等方式，进行“两山”价值转化，让青山有“价”、绿水含“金”。

    （三）在绿水青山开发上做“减法”。坚决防止以“两山”转化为名，损害生态效益来换取经济效益。一要严格防止借名开发打“擦边球”。严守生态保护红线，严防森林、草原、湿地等生态资源“逆淘汰”；坚决制止以低质低效林改造为名毁林造林，将天然林和公益林转变为商品化的经济林；严格控制天然林和公益林采伐与木质化利用，坚决防止以损害生态来创造“富态”。二要始终警惕借壳融资搞“隐性债”。清晰界定和有效协调自然资源部门行使的国有自然资源所有权代理权与林业部门行使的国有林场林地和林木使用权，统一其价值导向和利用方向，坚决纠正将国有林场森林资源注册为融资平台资本的做法，坚决纠正将国有林木所有权转让和作价出资，严防生态公益型国有林场商品化，避免债务风险。三要找准时机借力打力正“舆论场”。对“两山”理论要注重从生态文明建设的角度而不是经济发展的角度去叙事、去引导，对将资源优势转变为经济优势的要讲清实践路径、内在逻辑，避免将“两山”理论误导成无序开发现象。

    （四）在工作绩效评价上做“除法”。树立大局观、长远观、整体观，以绿定地、以绿定产、以绿定态。一是科学评估和考核生态环境承载力。在对各流域开展生态环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，建立绿水青山开发负面清单管理制度，不仅从森林面积、湿地面积、森林覆盖率、湿地保护率等“外在指标”考察各流域生态环境承载能力，更要从生物多样性、生态系统健康程度、流域生态价值和综合效益等“质量标准”来精准考核生态环境保护工作，重“颜值”更重“价值”。二是科学评估和考核生态环境幸福值。贯彻“美好环境与幸福生活共同缔造”理念，不仅考核从绿水青山到“金山银山”的转化值，更要考察良好生态环境这个最公平的公共产品、最普惠的民生福祉是否惠及广大人民群众，彰显以人民为中心的发展理念。三是科学评估和考核“两山”转化可持续性。综合考察“两山”转化过程中生态收益与经济收益的变化，既要看转化过程中可实现的地区生产总值（地区GDP），更要看转化过程中生态系统生产总值（GEP）的损益，以系统观念和可持续发展理念来综合评估“两山”转化的“亏”与“赚”，坚决防止“涸泽而渔”和“一锤子”买卖。