超长期国债政策解释

各地方政府关于超长期特别国债项目申报几大高频问题

一、项目申报成熟度低

自今年三月政府工作报告明确宣布发行本年度超长期特别国债用于“两重”项目建设以来，因其中央自发自还或仅需偿还利息的特性，各地方政府发改及相关部门积极踊跃，争相谋划布局申报，但由于申报投向领域及相关具体的实施方案细则迟迟没有明确出台，直至四月底五月中旬，各个地方发改才获取到具体的投向领域及相关项目申报审核细则要求，造成在短时间内既需要对原有项目进行审核筛选，又需要多角度研读投向领域政策文件要求，从各个投向领域角度，补充谋划新项目，以免错过本批次政策资金窗口。由于留给各个地方政府的时间窗口十分急迫，在谋划布局新项目时，难免出现未对项目综合要素做出充分考量的情况。

各地方政府梳理过程当中发现相当一部分项目，尚处于初步设想阶段，建设内容也仅仅只有简短的文字描述，相关立项审批手续、可研批复、用地手续、配套资金落实情况、环境影响评价手续均未办理，并且一些项目土地规划问题根本无法落实。

根据申报要求，新开工项目要求前期研究论证充分，具备一定的前期工作基础，原则上能够在2024年底前开工建设；在建项目的开工时间应在2021年1月1日之后，能在2024年形成较大实物工作量；已完工或投资完成额超80%的项目不得报送。同时要严格落实各渠道建设资金，确保项目资金拼盘完整闭合，这就造成即使各个地方政府确实很积极踊跃推动，也谋划了不少项目，但最终审核筛选通过率很低。

二、项目投向领域把握不明确

在早期申报准备阶段，由于各地方政府发改尚未获取到明确的超长期特别国债的投向领域，大多根据各个渠道获取的相关领域投向进行谋划储备，有一部分地方政府仍将去年增发的万亿救灾抗灾国债投向领域作为标准。谋划申报储备项目库当中，防洪抗灾救灾、应急保障体系建设方面的项目占比很高，但今年国家发改委及财政部一直积极推动的农业转移人口市民化、大规模设备更新及消费品以旧换新、人口高质量发展等超长期特别国债支持力度很大的投向领域布局谋划申报比例却较小。

其中大规模设备更新及消费品以旧换新，财政部更是专门发文提出《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》统筹安排3000亿元左右超长期特别国债资金，加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新，但各地政府对设备更新领域谋划布局申报项目比例依旧不大。

初期梳理过程当中，各地存在较多产业发展类项目，如农业方面的牛羊畜的智慧饲养、农业设施蔬菜产业发展、特色林下经济种养等，文旅方面的特色酒店民宿、商业街、景区开发建设等产业发展类项目。根据现有投向领域来看，关联性较弱，在审核筛选时，无疑也会大大降低通过率，最终导致结果不尽如人意。

三、未考虑投资规模要求，未能统筹全盘做考量

根据以往国债项目申报，对于申报项目投资额往往不同领域设置有一定的规模条件限制，各地政府在报送项目清单过程中，大部分采取的方式为由各项目单位独立报送各自权属范围内的项目需求清单，报送后再由县发改局统一对报送项目是否符合投向领域、是否满足规模要求、是否满足成熟度要求、是否与其他资金矛盾等进行审核。而本年度超长期特别国债资金申报窗口期很短，大多发改在收集各单位项目需求后时间有限，在短时间内无法做到面面俱到的审核筛选，再加上各地政府在争资时往往都面临着各项压力，大多采取应报尽报的原则，希望能提高争资的额度和审核通过率。

这往往造成项目需求申报时，各单位独立报送的项目零散，整体缺少统筹的现象。如我们在对某县域申报项目清单进行梳理时，发现某县域内的旅游公路基础设施及配套类项目由文旅局和交通局分别进行了需求申报，建设内容高度重合。另有一县域卫健部门在申报项目需求时由县域各医院分别独立报送了各自的需求，但基本是医院的设备更新改造提升，新型医疗辅助器械的采购等雷同项目。这种同类型需求由不同主体分别进行申报，一方面，各自规模都较小，可能无法达到领域申报的规模要求，另一方面也较散乱，申报时无主次易弱化项目重要性及必要性。

四、申报主体资格条件不满足

项目申报时，还存在项目虽然符合投向领域，但申报主体不符合的情况。如我们在对某著名历史文化名城县域进行国债项目梳理时，当地县域文旅投集团积极谋划，报送需求，其中一个是历史文化名城街区保护设备提升改造建设项目，建设内容为对本县域的历史文化街区进行保护修复，以及历史建筑数据监测设施设备的更新，还有一些古建的消防设施设备更新，按照设备更新领域要求，项目是十分符合投向的，但在报送后，最终没有通过审核，经反馈了解，其原因在于该类历史文化名城的古街区保护项目只能由历史建筑集中地区的市县级住建部门（历史建筑管理部门）来进行申报，当地由文旅投公司进行申报，不符合其主体要求，十分遗憾。

五、项目申报谋划未考虑市区统筹实施情况

今年我们在帮助各地梳理超长期特别国债项目时，还遇到一个特殊情况，各地区县在收集汇总各项目单位项目需求清单上报市发改局后，很多项目市发改局反馈由市级统一部署安排，区县不做独立申报，如我们在某西南省份梳理超长期特别国债项目时，遇到一个县政府想要申报西部陆海新通道的高铁物流枢纽信息化提升改造，按照投向领域是符合要求的，且本地区也为纳入该省重要陆港型国家物流枢纽承载城市，且各项要素均已落实，成熟度较高，按照国债审核要求来看，各项条件是符合要求的，但在申报过程中，市级反馈该类项目名额有限将由市级统一部署申报，各县区项目不做独立需求申报，最终只能继续等待下一批次再进行安排。

我们在梳理过程中不少项目都存在此类情况，本年度一万亿超长期特备国债资金安排为央地各五千亿，僧多粥少，各地在申报时难免会有轻重缓急的项目优先级划分安排，具体到不同的领域，又会有不同的考量，面对大量的项目报送清单在市级层面不得不做出取舍，也多为无奈之举。

六、项目建设内容不符合区域标准或包含有负面清单内容

最让人惋惜遗憾的莫过于有一类项目，明明投向是符合的，投资规模及各项手续要素条件也都满足要求，但却因为建设内容方面的规格条件不符，最终导致申报流产。在湖北某县开展超长期特别国债项目梳理时，有项目为新建设一所幼儿园，投向领域符合农业人口转移市民化超长期特别国债要求，但在建设内容方面，为新建一所15班的幼儿园（450人），根据湖北省人民政府办公厅关于印发湖北省政府支出负面清单（第一批）的通知：对超国家标准谋划的幼儿园项目，不得安排政府支出；幼儿园办园规模不宜超过12班（360人）；人均建筑面积不得超过15平方米。该项目在当时谋划建设时未能考虑该项标准，最终未能通过审核，遗憾落选。

还有为某市重点新材料产业园配套基础设施建设项目，该项目总投资16亿（且建设内容当中道路建设、景观提升、园林绿化工程部分占据比重高达45%左右，为主体建设工程），为典型政府支出负面清单内容，最终也未能通过审核筛选。诸如此类的园区建设项目，往往存在实际为争取资金解决无收益道路建设的情况，在审核时大多成为重点关注对象，最终导致争资失败。

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