一图看懂eod模式

一图看懂eod模式，入库只是开始

从《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）EOD的定义来看“EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。”文件明确了开展EOD模式试点是为了“探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目有效融合，解决生态环境治理缺乏资金来源渠道、总体投入不足、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题。”《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号）提出开展EOD模式试点是“推进生态环境治理体系和治理能力现代化，提升环保产业可持续发展能力，探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目一体化实施的项目组织实施方式”；《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号）也提出开展EOD模式试点是“为深入贯彻落实党中央、国务院关于全面加强生态环境保护、深入打好污染防治攻坚战的决策部署，持续推进环境治理模式创新，探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目一体化实施的项目组织实施方式，推动环保产业发展。”

以上可以看出EOD模式就是将生态环境治理项目与关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化的一种创新性的项目组织实施方式。生态环境部开展EOD模式试点就是为了探索这种一体化实施的项目实施方式，能入库的试点项目就是符合了这种模式的项目，仅此而已，进入试点项目库并不代表项目就落地了，也不代表能够招引到合适的社会资本，更不代表项目就能够顺利实施。

“入库”不一定“可落地”

按照《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号）要求试点项目“严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、空间管控、资产处置等各项法规政策，不以任何形式增加地方政府隐性债务。采用合法合规方式选择具备较强产业投资运营能力的项目实施主体，由一个主体一体化实施，确保产业开发项目持续运营。”据此可以看出，监管部门从诸多角度尤其是合法合规性方面对项目入库后提出了明确具体要求。显然，对入库的项目顺利落地起到较好的指导作用。同时，按照《关于开展生态环境导向的开发模式试点定期调度的通知》要求“试点实施单位于每季度首月10日前将试点项目季度实施进度情况表报送生态环境部科技与财务司。试点期内每年12月底前将年度进展情况报告报请省级生态环境、发展改革部门审查后，由两部门上报生态环境部、国家发展改革委，抄报国家开发银行。”显然，监管部门对项目落地实施的情况是要严格监管的。但实际上多数项目申报入库时对实操中需要明确的事项及边界都没有明确，尤其是没有一体化融合实施的具体实操方案，如此又如何实现项目“落地”。笔者认为，进入试点项目库后要有效开展实质性的投资建设等工作，还需要进一步编制能够真实落地的投资（合作）开发方案，明确投资开发建设过程中的各项机制和边界条件，包括项目的投融资、土地、资源开发、收益来源、资产处置、招投标等重要事项。否则，入库只是一个“空架子”或“摆设”。

“入库”不一定“可融资”

按照环办科财函〔2022〕172号文的要求“国家开发银行有关分行对符合条件的试点项目，按照精准施策、市场化运作和风险可控原则，发挥开发性金融大额中长期资金优势，统筹考虑经济效益和环境效益，在资源配置上予以倾斜，加大支持力度。”国开行作为试点项目发文单位对生态环保类项目是积极提供金融支持的，实践中多数人也认为项目入库就当然能够获得贷款，其实不然。项目能否获得融资，要看是否符合国开行等金融机构的贷审条件和要求，而非项目是否已入库。金融机构对于生态环保类项目再积极主动，也都有着自己严格的判断标准，对于如虚设虚增项目运营收益、将新增税收及土地出让金等财政性资金作为项目收入来源、将征迁费纳入项目投资范围等的项目都是金融机构贷款的“红线”。实践中，金融机构对EOD项目的贷款审批重点主要从资金能否真正实现平衡、项目经营性收入及现金流的稳定性、具体贷款期限利率等方面考虑，而不是只要入库就当然能获得国开行等的贷款支持。实践中有的试点项目确实已经获得了国开行的贷款，但也有的项目因实施模式、投融资规划、项目收益来源、产业项目收益的测算等问题不够科学合理真实，有的甚至存在隐性债务风险问题，导致与国开行多次沟通，实施方案修改若干次都不能满足贷款的要求，很长时间都无法完成项目融资。

“入库”不代表“可实施”

从《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）到《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号），生态环境部分别推出了第一批36个和第二批58个试点项目，可以看出试点项目入库的要求主要是“重点支持实施基础好、投资规模适中、项目边界清晰、反哺特征明显、环境效益显著的项目，要求子项目间相互关联、有效融合，公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业一体化实施，肥瘦搭配组合开发，实现关联产业收益补贴生态环境治理投入”。申报入库的实施方案关注的重点主要包括了：试点基础、试点工作目标与预期产出、试点内容与依托项目内容及生态环境保护与产业融合发展思路、项目组织实施方式、与传统实施方式的差异性分析、实施计划、组织计划、投资估算与资金筹措、项目预期收益、支出及资金平衡方案等。上述入库试点项目关注的重点及实施方案要求的主要内容更多的是关注是否存在环境问题，是否和产业项目相互关联有效融合，试点的目标及预期产出、能否实现收支平衡等有关EOD实施模式特征的相关问题，显然不是项目能够落地并有效实施的要件。而要最终实现项目的落地和实施，更多需要明确项目的运作模式，投融资规划、交易结构、收益来源、回报机制、交易边界等。因此，如果按照入库的方案去推动项目的落地和实施，基本上是很难实现的。所以项目入库只是正式实施的开始，距离最终落地还有着很遥远的距离，还需要编制项目落地的投资（合作）开发方案，明确实操中各类问题解决路径，以保证项目的可落地和可实施。