EOD项目最忌三种东西

 EOD项目最忌三种东西以及误区

EOD要火。那么，什么是EOD模式以及EOD项目如何实施。

一、什么是EOD？

热播剧《人民的名义》中讲了一个达康书记将林城煤塌陷区改造成湿地公园和开发区，最终造福一方的故事。

事实上，这个故事是有原型的：即江苏省徐州市的潘安湖国家湿地公园。2010年起当地通过“挖深填浅、分层剥离、交错回填”等技术改造塌陷区，恢复土地生态调节功能，同时建起了湿地公园景观，接着又规划了污水厂、交通路线、幼儿园、医院等配套设施，打造集康养、休闲旅游、电子商务、高端住宅于一体的现代生态新城，实现了从一城煤灰半城土到一城青山半城湖的转变。

2017 年底，领导人视察潘安湖采煤塌陷区整治工程时，指出“资源枯竭地区经济转型发展是一篇大文章，实践证明这篇文章完全可以做好”，首次提出了“只有恢复绿水青，才能使绿水青山变成金山银山”！

此处的潘安湖项目其实即可看作EOD的官方范本。

二、简介：传统补贴难维系，借鉴地铁商圈的开发模式

回过来讲，什么是EOD，套用官方解释：

EOD（Ecology-OrientedDevelopment）模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发方式，推动收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合。

在笔者看来，狭义的EOD模式其实主要就是将生态环境治理带来的经济价值内部化，以解决环保前期投入的资金问题，简单的说，EOD就是怎么让绿水青山真正变成金山银山！

长久以来，环保作为传统的正外部性产业（即给他人谋福利，自己却没有得到相应补偿），市场机制一直不能有效的进行资源配置，因此环保产业主要依靠政府的购买服务和补贴。

但依靠政府补贴，显然不是最佳策略，尤其是当政府缺钱的时候，整个产业都显得岌岌可危。

要想解决正外部性产业的困境，一个常用的现代化方法即是依据科斯定理，明确产权，通过市场机制来实现资源的最优配置。近年来发达国家推行的污染排放权即是很好的例证，我国目前也正积极推行排污权、炭排放权等交易制度来健全环境治理的市场体系。

在EOD模式中，项目公司通过改善环境，用优良的生态基底吸引产业和人口，并将环境效应带来的社会效益增值进行提前锁定，实现区域整体溢价增值，并以此实现对环保产业的反哺，以解决环保项目财政投入不足的突出问题，从而实现社会可持续发展。

如果回顾城市发展历程，我们其实可以发现EOD并不算是一种全新物种，类似的还有TOD（公共交通导向型开发模式），SOD（公共服务导向型开发模式）等等。以TOD为例，项目公司以火车站、地铁站等为中心，以400-800米为半径，打造集商业、文化、教育、居住等为一体的商业综合体，实现土地增值+物业增值。大家常见的各大地铁商场即是这种模式的典型代表，例如上海五角场的万达商场。

而运作这类项目的公司则以香港地铁公司为代表，港铁公司通过对轨交和物业的统一规划设计，并与政府协商，提前获得地铁站附近土地，锁定由于地铁开通预期带来的土地溢价收益，随后一边俢地铁，一边在地铁周边开发物业。在土地升值之后，港铁一方面通过拍卖方式将地铁上盖的土地卖给开发商，或自己做房地产开发，实现土地增值收益和房地产开发投资收益，另一方面，通过对开发出的地铁商业办公等自持物业运营，获得物业升值收益和物业租金收益。通过这种模式，港铁公司实现了持续盈利，建立了全球首屈一指的城市轨道交通体系。

内地的深圳地铁也基本学习的是港铁模式，从2013年开始即实现盈利，成为我国为数不多的盈利的地铁运营商。值得一提的是，在2015年著名的万科股权之争中，万科曾计划引入深圳地铁，其背后同样有“地铁运营+上盖物业开发”的战略考量。

          EOD项目的常见“误区”

EOD模式作为在生态环境治理与产业开发项目两个层面实现生态产品价值转化的“新模式”，也是近几年才在我国出现的“新概念、新名词、新事物”，对绝大多数人来说EOD模式的实质和内涵如何掌握，国家高位推动生态环境导向的开发（EOD）的宗旨和目的如何理解，实践中如何高质量包装能融资能落地的EOD项目、项目收益来源如何确定和保障等等，在EOD模式的实践中都存在较多的误区和误解。从生态环境部推出的两批EOD试点项目，部分尚无法获得国开行等金融机构支持的现状来看，有的EOD项目已被“异化”成为部分地方政府实施城市开发建设的一种方式，显然这是对EOD模式实质和内涵的误解和曲解，虽然有环境治理内容，但却不符合“生态环境导向”。笔者总结实践中存在的误区主要有：

误区一：“环境内容”即为“环境导向”

实践中多数人认为只要和环境有关的建设内容都是以“环境为导向”的项目，都能包装成EOD项目。

基于EOD项目的专业性，多数地方政府包括现在正在积极参与EOD项目的各大央企及地方国企还有一些咨询机构等，对EOD项目的概念内涵都是“一知半解”的，也不可能真正把握EOD的精髓和实质，更做不到按照6号文的要求去精准谋划环境治理内容及产业发展项目。所以就出现了一种较为普遍的现象就是多数人都认为，项目实施内容里只要有环境治理的内容就是“环境导向”，就可以按照EOD的模式去实施。

笔者在项目实践中遇到过各种对EOD模式的“误解”，其中最多的误解就是，只要和环境相关联的项目都可以采用EOD 模式。如：有地方政府认为，为改善水环境建设一个污水处理厂或搞一个水环境综合治理工程，就可以按照EOD模式实施；也有的认为在生态环境较好的环境基础上进行再提升，也可以采用EOD模式；还有的认为所实施的市政、文旅、自然资源的开发利用等工程，如能改善了整体环境就是EOD项目等。

消除对EOD 模式环境治理内容的误解，笔者总结应从以下几个方面去正确理解和认知：

1、“环境导向”应是“环境问题导向”，而不是仅有“环境内容的导向”。

2、环境问题应是突出且政府急需解决的对生态环境有严重影响的环境问题，而不是一般的或不够突出的问题。

3、环境治理内容应结合各级政府“十四五环保规划”的内容和要求设定，而非毫无依据的设定。

4、对于存在的急需治理的环境问题，应有相适应的治理修复方案，并有明确且应实现的生态效益、经济效益、环境效益等产出目标和具体实现指标。

误区二：“环境工程”即为“环境导向”

实践中有不少人认为和生态环境改善相关的市政、文旅等工程，都可以采用EOD模式实施。如：水利部门的防洪排涝工程、自规部门实施的矿山生态修复工程；文旅部门实施的景区环境改善提升工程等。上述工程对生态环境的整体改善都有一定的帮助和促进作用，但这类工程的建设只是治理环境问题的措施和方法，不是EOD模式“生态环境导向”的内容，解决的只是职能部门的工程建设，而不是解决整体生态环境问题，更不能产出具体的环境效益。如：水环境改善提升工程，只是完成了水利工程建设；废弃矿山修复工程，只是完成了自规部门要求的自然资源的保护和利用工程；文旅部门的景区建设只是为了改善景区的旅游基础设施等，均不符合EOD模式“环境导向”的核心和关键要素。因此，不能简单地从工程实施的角度去谋划EOD项目，而是要围绕治理生态环境问题和产出生态效益目标的角度去谋划EOD项目。

误区三：“资源”即“产业”

实践中有人将EOD 项目中的“资源”理解为就是6号文要求融合发展的关联“产业”，这显然是误解。EOD项目包装实践中，对于产业的选择应该说是整体谋划项目的难点和关键，实践中遇到最多的问题就是有多数人认为项目内的河砂、尾矿等“自然资源”及能获得特许经营权的有收益的建设项目等，就是关联的产业项目，如：河砂的开采销售、尾矿的开采利用、城乡供排水一体化、污水处理厂建设运营等。

笔者认为通过EOD模式既提升生态环境质量又促进产业发展，同时又能将环境治理带来的经济价值内部化，实际上就是EOD模式的核心所在。而通过EOD项目获得的环境治理范围内的“资源”当然可以作为项目的收益来源，但不能视为是关联的产业或项目。《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）要求“围绕构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制，聚焦解决信息缺失、融资困难、政策分散、鼓励和支持措施不明确、交易机制和回报机制不健全等问题，推动实现生态效益和经济社会效益相统一。”“社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。”基于此，EOD 项目的收益可以总结为“项目+资源获取，项目+产业收益，项目+碳汇交易”三大类，显然，资源的获取只是项目收益来源之一而非关联产业本身。

误区四：收益好、能反哺，即可行

EOD 项目能否实现整体投入与产出的平衡，是项目能否实施的重要前提和基础，基于此，实践中多数人在谋划产业项目时，首先将“收益好”作为前提条件，即认为EOD 中的产业项目只考虑收益好能平衡就可以，进而忽略了产业与治理二者之间的相互依赖和共融的关系，即关联产业需要对良好的生态环境有所依赖，而良好的生态环境是产业赖以发展的基础。

实践中部分地方在谋划EOD项目中的产业项目时，仅考虑收益能否平衡，而鲜少考虑与环境的“关联性”和对环境的“依赖性”。如有的项目包装商业开发项目；也有的包装一些收益性较好但需要专门审批或受到严格行业监管的项目，如：在废弃矿坑内进行墓地的开发销售等。上述项目虽然具有较好的收益，能够充分实现项目投入与产出平衡，但因其与环境的关联性即依赖性不大，且并不属于国家政策倡导的绿色生态产业，因此，不宜作为EOD项目的关联产业。

在对产业的选择方面，国办发〔2021〕40号提出的要求，一是“探索发展生态产业。鼓励和支持投入循环农（林）业、生态旅游、休闲康养、自然教育、清洁能源及水资源利用、海洋生态牧场等；发展经济林产业和草、沙、竹、油茶、生物质能源等特色产业”；二是“严禁借生态保护修复之名行开发之实”。为此在包装产业项目时应以“绿色生态”为前提，这些产业才有对环境的依赖性，才需将良好的生态环境作为发展的基础。

误区五：政府既然“零投入”，企业可以“自己玩”

6号文要求EOD项目在申报入库时还需满足以下条件“加强重大项目谋划,优化项目建设内容,力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。”为此，有的地方政府及企业就理解为EOD项目既然政府不投入，那么就是治理企业自己的事情，政府可以不管不问，企业可以自己去干。这显然也是对EOD模式的误解。

笔者确实在几个地市见到过某些地方国企和央企非常“热衷”EOD模式，也积极寻求专业咨询机构帮助一起包装EOD项目，但整个过程没有政府及相关职能部门的参与。有的项目在给政府沟通时他们就很明确“EOD项目不用政府投入当然是个好事，既然这样政府就可以不管不问了”，这显然是误区。EOD模式虽然要求在环境治理与产业发展两个层面上实现成本投入与产出的平衡，实现“政府零投入”，但这只是在财务分析和测算层面的要求，不能认为只要实现了自平衡，实现了政府的“零投入”就和政府无关了。 

毫无疑问，EOD项目的包装是以政府有治理责任的环境保护项目为基础的，只不过是允许采用环境治理与产业融合发展，打包一体化的模式实施，但在整个项目实施的过程中，应当遵循国办发〔2021〕40号文要求的“政府主导、市场运作“的工作原则。这也是为什么6号文要求EOD项目申报入库时要求：一是政府为申报主体；二是政府应出具依法规范实施的承诺函；三是要求建立EOD项目推进实施的长效机制，如在本级政府层面成立主要领导为组长，各职能部门为组员的项目领导小组等。因此，在谋划EOD项目时，应首先获得政府的支持同意及主导，只要这样，谋划的EOD项目才真正具有可行性基础。

误区六：没“入库”就不是EOD项目

目前在生态环境部层面建立了“生态环保金融支持项目储备库”，部分省市也有自己的项目储备库或EOD试点项目库。但哪一级的项目库都有数量的要求和限制，各地这么多适宜采用EOD模式实施生态环境治理的项目，不可能都入库，也不是只有入了库才能实施。笔者理解，是否“入库”只是一种形式和一个标志，能入库说明符合了各项入库条件，但因6号文对每个省每年入库项目数量限制在了“原则上不超过5个”范围内，因此仍有部分也是以“环境为导向”的生态环境治理与关联产业融合发展并一体化实施的项目，也符合项目入库条件，但因为入库名额的限制，导致不能“入库”，但其仍可以称为EOD项目，仍可以采用“产业链延伸，组合开发、联合经营”的方式实施，也仍可以获得金融机构的贷款支持。

国办发〔2021〕40号文提出“鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目投资、设计、修复、管护等全过程，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态保护修复进行全生命周期运营管护。重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态保护修复。”显然，只要符合“生态环境导向”要求的项目，都可以用EOD 的模式实施，而不是以项目是否“入库”为标志。

误区七：能“入库”就“万事大吉”，一切“OK”

正确理解“入库”的意义和内涵是EOD项目推进的关键，“入库”不是环境治理项目采用EOD模式的唯一“路径”，“入库”更不代表着EOD项目就完全可实施可融资。笔者曾在《“金融支持视角下”的EOD项目的包装与谋划》一文中提出自己对此的观点和认识，既“入库不一定能实施，入库不一定能落地，入库不一定能融资”，入库只是一个标志，入库后还有大量诸如：项目的运作模式、交易结构、回报机制、合作边界条件的设计，社会资本的招标、项目投融资规划、产业项目用地手续、自然资源开发利用、政府债务风险防范等工作都需要进一步明确完善后，EOD项目才真正可落地、可实施并防风险。

四、统筹谋划EOD项目的关键

一个EOD项目能否谋划成功，受各种不同因素的影响，其中，地方政府的高度重视、实施模式的正确选择方式、融资落地的重要保障条件、充分的风险防范机制建立等都是重要的前提和基础。但笔者认为，作为“生态环境导向”的综合开发项目，其中的“生态环境问题”是谋划好整个EOD项目最为重要和关键的基础，离开或偏离这个基础，EOD项目的包装谋划就成了“无源之水”。从6号文的要求可以看出，“有效融合、收益反哺、边界清晰、密切关联、充分融合”是实施EOD项目最为关键的要件。充分理解和掌握这二十个字的实质和核心，就抓住了EOD项目的要害和灵魂。为此，笔者结合EOD项目整体谋划的要点，提出在实践中应做到以下“八个明确”。

1、明确EOD项目实施边界以及区域环境现状；

2、明确要解决的突出环境问题及依据，主要结合本省市生态环保规划，找出区域突出生态保护和环境治理问题；

3、明确针对环境问题的保护及治理措施、治理方案，应围绕主要环境问题突出重点治理方向，且应与主要环境治理工程密切关联；

4、明确通过环境治理要实现的治理目标及具体量化指标，且治理目标与实施治理工程的效果应相匹配；

5、明确生态环境治理与产业开发项目实施边界的一致性，体现出环境治理工程与产业开发工程的关联性，不能捆绑无关联的子项目；

6、明确生态环境治理与产业开发项目的融合共生，突出相互支撑和收益反哺的关联关系；

7、明确通过EOD模式实施环境保护治理最终实现的生态效益、经济效益和社会效益；

8、明确真正对环境治理具有依赖和关联性，真正能实现收益反哺的生态产业项目，这是EOD项目最终能真正落地的前提和保障。