生态环境专项资金和专项债新政解读

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适用对象

能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程

能源、交通运输、水利、环境治理、市政工程、生态保护、体育、旅游

扩大使用范围，本处变化反映出当下以EOD项目为主的生态文明建设项目实施的重要性，以及未来聚焦使用者付费背景下，更多如体育、旅游等具备经营性的准公益性项目，以后可以通过采取特许经营模式实施。

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定义

本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织…

本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者

由“采用竞争方式依法授权”改为“采用公开竞争方式依法选择”，第17号令强调选择特许经营者时要求更透明

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范围

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商业特许经营以及不涉及产权移交 环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法所称基础设施和公用事业特许经营。

第17号令明确了商业化项目将不再属于基础设施和公共服务范畴之内。

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方式

特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后， 由政府授予其在一定期限内运营；

在一定期限内，政府将已经建成的基础设施和公用事业项目转让特许经营者运营，期限届满移交政府；

禁止在建设工程完成后直接将项目 移交政府

对于实质BT的项目，第17号令进行了明确限制。其他模式在115号文中未明确，BOO模式因为产权不在期限届满移交政府，是否适用存疑，应审慎采用

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期限

最长不超过30年

最长不超过40年

第17号令与115号文保持一致。虽一定程度上提高了一些远期收益的项目的收益率，但受制于法规和银行贷款条件的问题，此条对项目的影响非常有限，一是《收费公路条例》等专门法规对此由特别规定，且条例的法律效力要高于部门规章，二是银行贷款目前依然最长只能到30年。

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职能部门

国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门照各自职责， 负责相关领域基础设施和 公用事业特许经营规章、政策制定和监督管理工作

国务院发展改革部门牵头做好基础设施和公用事业特许经营模式推进工作，加强政策指导。

第17号令突出了发展改革部门的政策制定职能、综合协调和项目推进作用。明确PPP新机制由国务院发展改革部门牵头，财政部门后期主要是监管存量PPP项目，涉基础设施和公用事业特许经营政策事项应当征得国务院发展改革部门同意或者联合印发

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实施机构

县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构

地方各级人民政府应当规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为基础设施和公用事业特许经营项目实施机构

第25号令要求必须是县级以上的人民政府授权，第17号令中修改为地方各级人民政府。

细化了可作为实施机构的部门，明确了地方国企不可作为实施机构

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实施方案内容

（一）项目名称

（二）项目实施机构

（三）项目建设规模、投资总额、实 施进度，以及提供公共产品或公共服务 的标准等基本经济技术指标

（四） 投资回报、价格及其测算

（五）可行性分析，即降低全生命周 期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等

（六）特许经营协议框架草案及特 许经营期限

（七）特许经营者应当具备的条件 及选择方式

（八）政府承诺和保障

（九）特许经营期限届满后资产处 置方式

（十）应当明确的其他事项。

（一）项目名称及概述，建设背景和必要性；

（二）项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；

（三）投资回报、价格及其测算；

（四）项目可行性及特许经营可行性论证；

（五）特许经营者应当具备的条件及选择方式；

（六）政府承诺和保障；

（七）特许经营涉及的国有资产管理要求，以及特许经营期限届满后资产处置方式；

（八）应当明确的其他事项。

与25号令比较，新办法增加“项目可行性及特许经营可行性论证”和“特许经营涉及的国有资产管理要求”等内容。

另外，将价格主管部门纳入征求意见的范围，特别是价格的计算依据和过程。特许经营期限拟超过40年的，应当在特许经营方案中充分论证并随特许经营方案一并报请批准。

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回报机制

需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定

聚焦使用者付费机制

强调了PPP新机制应全部基于使用者付费，避免增加地方政府隐性债务

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方案审核/审批部门

项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案

特许经营方案按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门审核，合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出方案。

明确了实施方案审批主体为投资主管部门

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特许经营者

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鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。实施机构应当根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。

鼓励民营企业参与特许经营项目是近期重点支持方向，也是115号文件重要内容之一

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采购方式

实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营 者。

实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。

选择特许经营者时，强调公开方式

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采购标准

实施机构应当公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其 他组织作为特许经营者。鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共同制定投融资方案。

实施机构应当公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者，将项目运营方案、收费单 价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要标准。鼓励金融机构与参与竞争的法人或其他组织共同制定投融资方案。

在选择特许经营者的标准方面，进行了细化和指导。

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特许经营协议内容

（五）设施权属，以及相应的维护和更新改造；

（五） 特许经营项目建设、运营期间的资产权属，以及相应的维护和更新改造；

将旧版的“设施权属”改为“资产权属”，变动后术语定义范围包含更广。

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变更及调整

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选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序。

本次新增内容再一次强调了特许经营每个程序及协议的权威性，调整核心内容就要重新招标

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项目收益

向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特 许经营项目相关的其它开发经营权益。

政府可以在严防新增地方政府隐性 债务、符合法律法规和有关政策规定要 求的前提下，按照一视同仁的原则， 在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。

强调政府付费只能按规定补贴运营，例如有行业运营补贴的项目等。除此之外，不得通过任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。此处更改将提高防范隐债的风险意识.

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融资

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鼓励保险资金通过债权、股权、资产证券化产品等多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）

删除了引导基金、投资补助、贷款贴息、财政补贴等资金支持政策。目的为激活民间资本，强调差异化信贷支持

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超额利润

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特许经营者在保障项目质量和产品服务质量的前提下，通过降低成本、提升效率、积极创新等方式产生的效益，除协议另有约定外，归特许经营者所有。

区别于早期PPP模式严防特许经营者获得超额利润的导向，本条明确额外收益主要归特许经营者所有，有助于提升民间资本的积极性

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协议变更和终止

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因政府方原因导致特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者公平合理补偿。因特许经营者原因导致特许经营协议提前终止的，特许经营者应当按照特许经营协议约定履行有关资产移交、债务清偿、违约赔偿责任，并在清算移交期间配合政府维持有关公共服务和公共产品的持续性和稳定性

借鉴早期PPP项目出现的问题，细化项目提前终止的补偿要求

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绩效评价

会同有关部门进行绩效评价

定期开展运营评价，并按相关规定开展相应的绩效评价

强调“运营期”绩效评价

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信息披露

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依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开

强调信息披露和监督

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争议解决

特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼

特许经营项目相关协议各方因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼

之前特许经营协议，因为兼具行政合同和民事合同的双重属性，如果存在争议，是否可以进行仲裁，在解决的时候选择的诉讼程序是行政类还是民事类，一直存在争议。新机制的规定明确了争端解决方式、路径，也为民营企业参与特许经营项目提供了法律保障