超低利息贷款

省级试点或省库

在《试点通知》发布之后，山东、安徽等省就推出了本省的项目试点申报政策。《入库指南》发布之后，江苏等地加快公布本省的省级EOD试点或入库政策。截至2023年底，已有山东、安徽、江苏、浙江、福建、广东、广西、四川、甘肃、云南、山西、陕西等地发布省级项目入库或试点申报相关政策，山东、安徽、江苏、浙江、福建、广西等地省库或省级试点库已正式投入运行并开展了项目评审、公布了入选项目清单，广东等地省库或省级试点库已具备运行条件，四川等地省库或省级试点库正在筹备之中。

上述各省中最值得注意的是江苏省，不仅给予项目包括“环保贷”“环保担”支持、省财政资金奖励、优先保障污染物排污指标等在内的支持政策，还进一步将项目分为工业园区提升类、农村环境综合整治类、生态环境保护修复类、重大生态环境治理类及其他需要支持类五类，并提出了项目建设通用引导指标、分类引导指标及项目评价标准。2023年底江苏省还创新推出“环基贷”产品，为环境基础设施项目提供最大优惠和最优政策。目前金融机构已与政府部门、省属国有企业、EOD项目签约授信800亿元。

截至2023年底，据不完全统计，全国已有126个省库或省级试点EOD模式项目，其中山东省19个、江苏省30个、浙江省9个、福建省5个、广西壮族自治区43个、安徽省20个。按照项目平均投资额20亿元计算，项目总投资额已超2000亿元。数个项目已经获得银行支持，落地效率较高。

二、《实施导则》给EOD模式项目带来的新变化

超400个项目、上万亿投资、数个省库或省级试点……，汹涌而来的EOD模式大潮，颇有席卷投资建设领域之势，暴露出来的泛生态化等问题亟待纠正。《实施导则》及其附件《生态环境导向开发（EOD）项目实施方案编制指南》（以下简称《编制指南》）的发布正当其时。从内容上看，《实施导则》包括了对EOD模式主旨和原则的强调和调整，也大篇幅新增细化了对项目实施全过程的指导和规范，还有部分内容待相关部门提供后续政策支撑。

（一）强调和调整部分

1. 调整EOD模式定义

《实施导则》开篇就对EOD模式定义做了调整，主要是在原有定义之前新增了指引思想——“以习近平生态文明思想为引领”，在之后新增了操作逻辑——“以生态环境治理提升关联产业经营收益，以产业增值收益反哺生态环境治理投入”和项目意义——“是践行绿水青山就是金山银山理念的项目实践，有利于积极稳妥推进生态产品经营开发，推动生态产品价值有效实现”。本部分修改响应了EOD模式的内核要求，将EOD模式作为生态产品价值有效实现的方式，要求项目要实现生态负担到生态资源再到生态市场的两个惊险跳跃，二者缺一不可。

《实施导则》还再次将EOD界定为项目组织实施方式。虽然业界对项目组织实施方式已有共识，即界定项目相关方角色和关系的PPP、投资人+EPC等才是项目组织实施方式或项目操作模式，将EOD称之为项目组织思想或项目实施思路更为恰当。前者好比餐具，决定项目参与方及其角色；后者好比餐桌，决定项目边界和内容；至于金融工具，就是餐品。同一个餐桌，可以有不同餐具；同一个餐具，可以品尝不同餐品。三者是三个层次的事物。不过，EOD的概念在社会传播已多年，且社会公众无力也无必要分辨三者的关系，如此界定也可理解。但顶层设计者还是有责任在必要场合向地方主要领导和项目核心人员说明三者关系，统一思想才是项目高效落地的前提。

2. 调整项目主体界定及其责任边界

已有相关文件中的项目主体的界定是“试点申报主体和实施主体为市级及以下人民政府或园区管委会，鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施”，但是没有明确说明两类主体的角色和分工。

《实施导则》对项目主体的名称做了调整，且明确了其分工，即“市、县（区）人民政府或园区管委会作为项目组织主体，负责组织领导、项目谋划、统筹协调、督促推进、评估指导等工作，鼓励有条件的乡镇探索组织实施”，“市场主体作为项目实施主体，按照自主决策、自负盈亏的原则，负责项目落地实施、运维经营，按照有关法律法规和标准以及约定的要求，承担相应的生态环境治理责任”，项目组织主体负责提供服务和技术指导，项目市场主体负责项目落地实施和运维经营。

《实施导则》还第一次提出鼓励有条件的乡镇探索组织实施，为小而美的乡镇级项目提供了政策基础。

3. 强调主要的项目底限

一是强调生态治理必要性和可行性。部分地方报送项目呈现泛生态化趋势，长此以往可能会弱化EOD模式的内核，违背政策初衷。《实施导则》秉持EOD内核要义，在项目主体责任认定、项目正负面清单、项目评估监督等部分坚持支持具有必要性和可行性的政府事权范围内的生态环境治理项目，尽最大限度杜绝无实质生态环境治理项目或过度修复、错位修复的项目。

二是强调不新增地方政府隐性债务的底线。按照业界公认的地方政府隐性债务认定的“固定或相对固定、滞后、穿透认定为财政支出”三大标准，地方政府隐性债务发生在资金支付环节，而非收入实现环节。《实施导则》则从收入实现和资金支付两个环节同时入手，双管齐下：在收入实现环节，要求财政相关收益（如土地出让收益、土地指标交易收益、城镇污水垃圾处理收益、生态治理遗留的表土砂石等资源交易收益等）不得列入项目收益来源；在资金支出环节，再次强调项目不得含有任何形式政府中长期支出责任和融资担保等增加地方政府隐性债务风险的事项。此外，《实施导则》还在项目立项、主体选择和资金投入等方面做了相关安排，如要求通过公开程序确定项目市场主体、项目按照企业投资项目核准或备案有关规定整体立项、禁止财政资金投入项目等，可谓事无巨细、面面俱到。

三是强调一体化实施的原则。EOD项目需一体化实施的原因主要为两个：一是信贷支持的角度，即EOD项目主要资金来源以银行信贷资金为主，银行必须对“肥瘦搭配”类项目进行多对一综合授信和放贷，才能控制风险。二是统筹实施的角度，即市场主体必须同时承担生态治理和产业开发两类项目的实施和运营责任。三是项目实际需求角度，即项目呈现多行业与多业态交叉特征，既需要专业的人干专业的事情，也需要专业能力的统一统筹和调度。因此，《试点通知》和《入库指南》一再强调项目应作为一个整体由一个市场主体统筹实施。从实践经验来看，实施主体既有地方国企，也有地方国企和外部合作机构联合成立的项目公司，鲜少见到无地方国企参股的实施主体。产业运营机构可参股实施主体，也可参股实施主体下设专业子公司，并确保实施主体对下设专业子公司具有实际控制权。《实施导则》就此做了细化，要求实施主体采用竞争性方式确定。按此规定，原有政府授权和两段招标（即先招所谓的实施主体，实施主体再招所谓的社会投资人）模式恐难获支持。《实施导则》还要求，施主主体需具备项目投资建设与运维经营能力，经营范围包括相关生态环境治理和产业经营内容，不得仅为工程建设单位、财务投资人等，合同应重点约定项目生态环境治理目标及责任、运营维护质量和标准、项目效果评估与监督管理方式、相应的奖励和惩罚条款等。