水污染如何治理

项目实施流程

一直以来，业界缺乏标准的EOD项目实施流程。为了缩短项目操作时长，多数项目采用的入库与投融资并行的做法带来了一些问题，比如：项目需根据入库专家评审意见进行修改，融资工作如何推进？部分项目在完成银行授信后再申报入库，如果项目根据入库规定还需要调整怎么办？此外，在项目文本编制、项目立项、项目主体确定等环节，也存在一些不明之处，比如：按照《入库指南》要求项目的子项目数量不超过作何解，可否理解为子项目可研报告不超过5个？项目应该按照政府投资类项目备案还是企业投资类项目备案？部分项目采用地方政府授权地方国企实施的方式是否合理？等等。

《实施导则》第一次将项目实施流程划分为项目谋划、方案设计、主体确定、项目实施、评估监督五大环节，并对每个环节的细分工作做了程序和规范要求。多数环节和要求是对前期行之有效做法的总结，也有部分环节和要求是对之前存疑或疏漏做法的规范，主要体现在：一是确定入库、主体确定和项目立项的顺序，项目的不可采用入库与投融资并行的做法；二是项目申报入库阶段立项不是必须，立项考虑项目审批和融资要求；三是项目实施主体确定需采用竞争性方式程序且“一招到底”，政府授权或两段招标的方式不再支持；四是项目入库前需做市场测试，要加强产业发展基础、市场情况、主体能力等方面的分析；五是新增评估监督环节。当然，EOD项目作为企业投资项目，在项目实施主体都没有确定的情况下就编写可研报告、确定项目建设内容，还是不尽符合项目投融资逻辑。

《实施导则》发布后，EOD项目有了标准的实施流程和规范，对做实做细项目前期工作，提高项目谋划质量和成熟度价值巨大。

2. 项目建设内容

分析EOD项目公开信息中有关项目建设的内容，可看到几个特征：一是部分项目环境治理和修复的内容偏少、生态改善和提升的内容较多；二是部分项目收益来源中生态治理后的砂石余料销售、新增土地指标交易收入、城镇污水处理费用收取等收入比例偏高等；三是部分项目生态治理和产业开发之间的关联性不强。这些问题导致部分项目呈现环境治理生态化、收入来源财政化、建设内容离散化的趋势，且有新增地方政府隐性债务风险，偏离了EOD核心要义。

为此，《实施导则》对项目建设内容做了详细要求，且列出了正负面支持清单。

生态治理方面，《实施导则》要求选择对实现生态环境保护目标支撑作用大、实施必要性强、工作基础好、生态环境效益显著的公益性生态环境治理内容，且满足公益性、精准性、关联性、可行性、确定性要求，也就是说项目要回归环境治理而非生态提升，要确保短期可落地而非边谋划边实施，要秉持市场经营思维而非财政思维。按此要求，无实质生态治理内容的水利（河道清淤、边坡维护、防洪堤坝等）、林草（绿化美化等）等项目皆不在政策支持之列，砂石余料销售、新增土地指标交易、城镇污水处理费用等收入也不可作为项目收入来源，片区开发等需要边谋划边实施边招商的项目也将因周期长、不确定性大难获支持。

产业开发方面，《实施导则》支持发展空间大、市场预期好、项目收益佳、反哺能力强的优势产业，如生态农业、林下经济、经济作物种植、生态旅游、医疗康养、休闲娱乐、文化创意等生态环境依赖型产业，数字经济、洁净医药、精密仪器等生态环境敏感型产业，在沙漠、戈壁、荒漠等区域发展光伏、种植养殖与加工等复合型产业。《实施导则》还指出，不支持环境影响和风险较大的项目及产业园区建设。也就是说，产业项目需受生态治理促进作用较大且自身不能产生较大环境影响因素，大规模的工业园区项目恐将受此限制难获支持。

关联程度方面，《实施导则》从生态治理和产业开发的地理位置和关联方式上做了要求：项目内容应相对聚焦，区域范围应相对集中；生态环境治理与关联产业内容深度融合，空间临近或形成上下游产业链关系，互为条件，作为整体项目统筹实施。即项目应聚焦再聚焦，避免不必要的项目捆绑，最好生态治理对产业开发具有明显的带动和促进作用。

《实施导则》对项目建设内容的约束堪称严格，虽然还缺乏目标定量指标约束和项目分类工具指导，但可遏制环境治理生态化、收入来源财政化、建设内容离散化等突出现象。

3. 项目资金来源

对EOD项目资金来源的约束是逐步趋严的。

《试点通知》要求探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资模式推进试点项目实施，推动建立多元化生态环境治理投融资机制。所以前期EOD项目的资金来源一直以来都是多元化的，包括地方政府专项债、中央及省级预算内资金、政府投资基金、银行贷款等。部分项目编制多个子项目可研报告即源自于此，因为不同的资金来源需要编制不同的资金申请文件。这一现象的根本原因源于将EOD项目性质认定为政府综合开发类项目而非企业投资类项目。

《实施导则》将EOD项目认定为社会资本投资项目，且在《编制指南》中明确规定项目不得含有政府资金投入，包括中央财政资金、地方财政资金等，以政府资金实施的内容不纳入项目范围，且项目不得含有任何形式政府中长期支出责任和融资担保等增加地方政府隐性债务风险的事项。分析认为，该项规定覆盖项目全生命周期，也就是项目不仅在建设期不可采用财政资金（如政府资本金注入），建成后也不能争取投资补助或贴息，进入运营期后也不能申请各类财政支持资金。

《实施导则》将项目投融资和运营风险全部归于社会资本，要求社会资本在完全不依赖财政支持的情况下完成项目建设和运营，这对社会资本提出了非常高的要求。